成都市建立和完善事业单位法人治理结构的探索与实践

    建立完善事业单位法人治理结构是分类推进事业单位改革的重要内容，也是事业单位落实各项改革任务的制度载体。基于市情实际，早在2011年，成都市就成立了改革试点课题组，专题研究事业单位法人治理结构建设试点工作，通过深化理论学习、组织赴外学习考察等，研究提出了改革试点的思路和途径。2012年5月，成都市相继印发法人治理结构建设试点工作指导意见、实施方案和操作指引等，对试点工作作了具体安排部署。2012年7月，全面完成试点单位的选定工作，启动实施了以促进公益事业发展为目的、以深化体制机制改革为核心的法人治理结构建设试点。按照重基层、广试点，以典型促改革的原则，成都市以区（市）县为重点、以医疗卫生机构为主体，在市和19个区（市）县确定了20家试点单位，包括公共医疗卫生16家、公共教育2家、公共文化2家。
    试点正式启动以来，市、区（市）县两级机构编制部门按照职能职责，积极协调各相关部门加大对试点单位支持力度，鼓励试点单位大胆探索、锐意创新，试点工作总体成效明显。新都区第二人民医院、成都市第三人民医院等单位先后被列为中央编办、省委编办改革试点联系单位，并多次在全国性会议上作经验交流；人民日报等中央媒体对成都市天涯石小学逸景分校的做法进行了宣传报道，西安、南京等兄弟城市专程到成都参观交流，法人治理试点的做法及成效得到了各级领导的充分肯定和社会各界的广泛好评。
   一、主要做法
  （一）以体制改革为突破口，明确法人自主权。落实事业单位法人自主权，是实现事业单位法人治理的前提和基础。试点工作中，成都市紧密结合政府职能转变、行政体制改革等有关要求，赋予试点单位更多的发展自主权。一是积极探索管办分离的有效形式。率先在医疗卫生领域推行管办分离，市级层面成立医管局，区（市）县成立医管办，促进业务监管与举办职能分离，减少对试点单位的微观管理和直接管理。二是积极推进简政放权。以试点工作为契机，按照政事分开原则，进一步推动主管部门向试点单位放权、试点单位内部放权，充分调动改革试点的积极性。三是积极融合行业体制改革。将法人治理机制作为推动公立医院综合改革的重要制度保障，用公立医院综合改革来检验法人治理机制的成效，相互融合、相互促进。
  （二）以组建理事会为切入点，搭建法人治理架构。按照决策、执行、监督相互协调制约的原则，以理事会为重点合理搭建法人治理架构。一是以理事会为主要形式建立完善事业单位决策机构。各试点单位对理事会的代表组成、理事的产生方式及理事的主要职责进行了明确，确保理事代表的广泛性和理事作用的充分发挥。二是以行政负责人为核心健全管理执行机构。试点单位行政负责人由理事会提名，按照人事管理权限报备，享有一定的组阁权，管理层对理事会负责，按照理事会决议独立自主开展业务及管理等。三是以监事会为主要形式建立健全监督机构。由财政、国资、纪检等部门派驻监事，设立独立于理事会、管理层之外的监事会，具体监督试点单位财务及理事、管理层履职情况。
  （三）以章程拟订为核心，规范事业单位运行。章程作为事业单位的自律性契约，是法律的延续，对法人、理事、监事、管理人员等均具有约束力。着眼于规范事业单位运行，试点单位坚持以立法思维来拟订章程。一是广泛征求职工代表意见。依据章程范本，结合本单位实际，听取各方面职工代表建议意见，力求章程的可操作性。二是充分征求服务对象意见。采取各种形式认真听取服务对象、利益相关方等对事业单位的建议和需求，确保事业单位的公益属性，提供事业单位的运行效率。三是认真征求法律专家意见。按照规定对章程进行合法性审查，从法律层面听取相关领域法律专家的意见建议，确保章程的合法性。各试点单位章程草拟形成后经职工表决通过，报登记管理机构备案正式生效。
  （四）以制度建设为载体，建立健全配套制度。制度建设是实现事业单位法人治理的重要保障。试点过程中，各试点单位加大制度创新，保障了法人治理的有效运行。一是创新编制管理制度。探索实行“基本编制+备案编制”制度，现有在编人员、公招人员使用基本编制，签订事业单位人员聘用合同；自主聘用人员占用备案编制，签订劳动用工合同，两类人员公用经费由财政按规定拨付。二是创新人事管理制度。将备案编制与基本编制一并纳入事业单位岗位设置总量，实行全员岗位聘用，较好地解决了用人机制不活等问题，增强了试点单位用人自主权。三是创新收入分配机制。适当增加人员经费支出占业务支出的比例，采取两级绩效分配办法，由科室对绩效进行二次分配，将绩效分配方案细化到岗位，调动一线职工参与改革试点的积极性。
   二、取得的主要成效
  （一）对法人治理的思想认识明显转变。试点前，部分主管部门和单位对法人治理持观望态度，把法人治理当作一种抽象的管理模式，担心实施法人治理会影响日常工作，甚至对试点工作有一定的抵触情绪。成都市坚持多元化、多种类型的原则，在全市范围内要求各区（市）县必须选择1－2个事业单位试点，希望从中挑选典型。通过实施法人治理试点，事业单位的生机活力得到大大激活，主管部门、事业单位、服务对象等社会各方对法人治理有了更深的认识。试点工作在意识形态上把法人治理从抽象变为具体，使事业单位、社会各方对法人治理有了生动的认知。
  （二）试点与医药体制改革统筹推进成效明显。结合医改大背景，成都市试点单位中有16家医疗卫生单位，这些单位把法人治理机制作为各项改革的制度载体，将试点工作与医药卫生体制改革相互融合，协调推进。尤其是新都区第二人民医院、新津县人民医院等单位在改革试点中，将法人治理与县级公立医药综合改革、取消“以药养医”等改革试点统筹结合、协调推进，强化了事业单位的公益属性，激发了各方参与改革的积极性，取得了较好地社会效益和改革效益。
  （三）义务教育领域试点备受关注。成都市天涯石小学逸景分校在此次改革试点中，坚持将改革与现代教育制度改革相结合，由教育主管部门向校长下放部分权限，校长享有一定自主权，学生家长代表进入学校理事会决策层，这一法人治理模式吸引了社会的高度关注。人民日报以《成都试点公办校法人治理》为题，对其试点做法进行了宣传报道，各级各类媒体网站纷纷予以了转载。
  （四）机构编制部门作用得到充分发挥。机构编制部门作为法人治理试点的牵头单位，除了对整个试点工作进行宏观谋划外，还结合编制部门职能职责，加大管理创新，为试点工作提供有力支撑。如实施管办分离改革、推进主管部门向事业单位简政放权，创新机构编制管理等，充分发挥了机构编制部门管宏观、管源头的作用，推动了人社、财政等相关配套制度的跟进。
   三、问题与思考
   经过一年多的改革实践，试点工作取得了明显成效，但也还面临一些体制机制等方面的问题和困难，需要在深化改革试点工作中不断加以研究解决。
  （一）思想认识需进一步提高。受事业单位传统管理模式影响，举办单位对事业单位独立运行有担忧，对理事会作用有质疑，不愿主动调整管理方式，不愿意下放管理权限；事业单位对理事会认同度不高，认为理事会的搭建可能给事业单位增加一个管理层级；相关职能部门缺乏参与改革的积极性、主动性。十八届三中全会将建立事业单位法人治理结构写入了党的纲领性文件，在全面深化改革的大背景下，建议进一步加大改革试点的宣传培训力度，统一思想、凝聚共识，形成各级各部门理解改革、重视改革、支持改革、参与改革的良好氛围。
  （二）配套政策应积极推进。受体制机制环境的制约，人社、财政等相关职能部门配套跟进与法人治理结构建设的需求还不完全一致，相关管理制度、标准、规范等配套还相对滞后，已成为深化改革试点工作最大的掣肘问题。建议按照相关管理权限，从制度化建设层面赋予法人治理试点单位相应政策，鼓励相关部门出台契合本地实际的配套制度，充分调动试点单位的改革积极性，推动试点工作向“深水区”推进。
  （三）运行机制应深层次推进。法人治理架构搭建后，更多地将面临实际运行层面问题。随着试点的深入推进，如何制约事业单位依章运行，避免章程停留在形式上；如何有效发挥理事（监事）尤其是外部理事（监事）的作用，完善理事会会议规则、监事会规则程序；如何将理事会与党委会、职代会有机融合、形成协作机制等问题，需要在实际运行中不断探索。建议对不同类型、不同行业的事业单位进行分类研究，形成具有一定普遍性、体现相对差异性的运行模式，便于事业单位确定适应本单位实际的治理模式，促进事业单位法人治理机制的规范运行。

中共成都市委编办