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国家治理现代化新要求与机构编制管理改革

作者:王亚华  发布日期:2020-05-09   查看次数:

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),开启了中国特色社会主义制度建设和国家治理现代化的新征程。《决定》总结了中国之治的制度密码,即中国特色社会主义制度的十三个显著优势,绘制了推进国家治理体系和治理能力现代化的制度图谱,部署了如何坚持和完善中国特色社会主义制度。《决定》对国家治理现代化做出了顶层设计,对政府治理改革和机构编制管理提出新要求,为新形势下的机构编制工作提供了行动指南。

一、新形势下机构编制工作的行动指南

党的十九届四中全会高度肯定了新中国成立七十年来,我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。中国之治取得伟大成就,根本在于我们党领导建立的中国特色社会主义制度和国家治理体系,彰显了我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势。坚持党的集中统一领导,坚持人民当家作主,坚持全面依法治国,坚持全国一盘棋等诸多制度优势,都需要通过机构编制管理落实到国家制度和治理体系运行之中,机构编制工作为国家治理体系的显著优势转化为治理效能发挥着重要作用。

站在国家治理体系的全局来看,机构编制管理是构建中国特色国家制度的内核工作,是我们党领导国家和落实治国理政方针的重要抓手。改革开放以来,我国先后进行了8次机构改革,根据经济社会发展需求,与时俱进加强政府建设。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视行政体制改革。党的十九届三中全会把政府机构改革放在深化党和国家机构改革全局中统筹推进,把政府治理体系与党和国家机构职能体系、党的领导体系、武装力量体系、群团工作体系一起部署安排。通过2018年的党和国家机构改革,加强了党的全面领导制度,优化了党的组织机构,国务院机构设置进一步精简,政府职能配置进一步优化。

党的十九届三中全会首次把建设职责明确、依法行政的政府治理体系作为深化党和国家机构改革的目标之一。党的十九届四中全会将该任务进一步展开,专门阐述坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系,为进一步优化政府结构、加快转变政府职能、深化行政体制改革明确了任务,为新形势下的机构编制工作指明了方向。当前要根据《决定》的最新部署,适应国家治理现代化战略目标需求,明确机构编制管理改革的新要求,做好新形势下的机构编制工作。

二、构建职责明确、依法行政的政府治理体系

中国是世界上官僚制建立最早和最为完善的国家,也是世界上官僚制传统最为深厚、对社会的影响最为深刻的国家,这也可以解释“举国体制”“行政主导型社会”等基本国情特征。现代中国运行着世界上最为庞大的官僚制,这是中国特色社会主义制度发挥显著优势的基础;中国能够实行全国“一盘棋”和集中力量办大事,能够取得经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹,与此制度安排密不可分。同时,作为巨型科层制的治理结构,官僚制实际运行中面临着一些复杂的治理难题,比如与委托代理关系相伴随的激励问题、协同问题、信息问题,权力集中和部门自我扩张的问题,权力俘获和监督问题,组织僵化和形式主义问题。如何解决现代社会条件下的巨型科层制治理难题,是我们党长期思考和探索解决的重要问题。

中国古代官僚制的运行积累了很多经验,比如上下级关系明确、层次森严、集权化的行政管理体制,较为完备的政府官员选任和考察制度,重视监督作用,重视律法等。与中国古代官僚制运行伴随的大同理想、大一统传统、德治主张、民本思想,和为贵的和平理念、协和万邦的外交之道,以及周虽旧邦、其命维新的创新意识,都是现代国家治理的珍贵遗产。当代中国官僚制的运行,在批判继承中国古代官僚制的基础上,探索出了更多好的经验和做法,比如民主集中制、行政目标责任制、“三定”规定、简政放权、地方竞争等。进入新时代,构建职责明确、依法行政的政府治理体系为当代的巨型科层制的治理明确了思路和方向。

一是坚持党的全面领导。把党的领导贯彻到政府治理的各方面和全过程,可以解决传统官僚制运行中一些顽疾,改善委托代理问题,提供全面有效的权力监督,克服组织僵化和组织惰性问题。

二是坚持以人民为中心。建设人民满意的服务型政府,通过贯彻党的群众路线,建立健全以人民为中心的体制机制,可以克服官僚制的惰性和自利、逐利倾向,落实政府对人民负责、为人民服务。比如,北京市近年来大力推行的“街乡吹哨、部门报到”改革和“接诉即办”工作,使各级党员干部的宗旨意识、群众立场得以增强,解决了大量群众身边的操心事烦心事揪心事,市民满意度提升明显。

三是坚持优化协同高效。巨型科层制的有效运行,依赖多层级和多部门之间的职能科学划分和专业化分工,并且要适应经济发展和社会环境的变化,这就要求不断优化完善官僚制结构。以“三定”规定为抓手,坚持优化协同高效原则,围绕主业明确和细化主要职责,强化内部职责和业务整合,理顺部门职责关系,可以避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。

四是坚持依法行政。经济发展长期繁荣的关键是让市场这只“无形之手”充分发挥作用,政府要成为市场的“服务之手”。现代官僚制的运行解决这个难题,关键是落实依法行政,建设法治政府,推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化,把全部政府活动纳入法治轨道。

五是充分运用现代技术。信息问题是制约官僚制有效运行的一个关键问题,且组织规模越大问题越突出。随着现代信息技术的兴起,互联网、大数据和人工智能等新兴技术的广泛应用,为解决巨型科层制的治理难题开辟了新途径。近年来,全国各地涌现的“最多跑一次”改革,企业开办“零见面”改革,“一网通办”改革等,展现了现代技术重塑政府治理的威力和潜力。

构建职责明确、依法行政的政府治理体系,解决巨型科层制的治理难题,就是要适应现代官僚制的多层级主体纵向合作和多部门主体横向合作的治理需求,需要认真研究和对待巨型科层制运行伴随的党政引领、协同管理、结构优化、职权分配、央地协调等治理问题。现代国家治理体系的建构,核心是处理好政府与市场的关系、政府与社会的关系,两者基础性的保障是政府治理体系。因此,政府治理、政府与市场、政府与社会是国家治理现代化的三个中心议题,而政府治理又是其中的核心议题。构建职责明确、依法行政的政府治理体系,是坚持和完善中国特色社会主义行政体制应有之义,也是机构编制工作适应国家治理现代化的中心任务。

三、机构编制管理改革的战略任务

机构编制工作具有综合性强、系统性强、规范性强、前瞻性强等特征,是党和国家意志的集中体现。党的十九届四中全会对新形势下机构编制工作提出了明确要求,体现在完善党的领导制度体系、完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、健全中央和地方体制机制五个方面,其中,后四个方面是政府治理体系改革的具体任务。

一是完善党的领导制度体系。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。围绕坚持和完善党的领导制度体系,《决定》提出,“坚决维护党中央权威,健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。这次党和国家机构改革,将加强党对各领域各方面工作领导作为改革的首要任务,从体制机制上加强了党的全面领导。在此基础上,《决定》做出了进一步的制度创新和规定,提出“建立不忘初心、牢记使命的制度”“健全党中央对重大工作的领导体制”“健全维护党的集中统一的组织制度”“健全党的全面领导制度”等新要求。

二是完善国家行政体制。着眼于政府治理体系总体运行,《决定》提出,“以推进国家机构职能优化协同高效为着力点,优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制。健全部门协调配合机制……。”在党的十九届三中全会提出机构改革要坚持优化协同高效原则的基础上,党的十九届四中全会进一步强调了这一原则。优化政府机构设置和职能配置,关键是要明确部门职责,加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮,使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。

三是优化政府职责体系。党的十八届三中全会提出,推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度;党的十九届三中全会提出,全面推行政府部门权责清单制度;党的十九届四中全会进一步提出,实行政府权责清单制度,厘清政府和市场、政府和社会关系。党的十八届三中全会以来,放管服改革不断深入,近年来营商环境明显改善,此次《决定》反映了深入推进简政放权、放管结合、优化服务的新要求。服务于完善宏观调控制度体系,《决定》要求,就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力;为了进一步强化规划制度在政府体系中的作用,《决定》要求,完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度。此外,在信息技术在政府治理中应用日益广泛背景下,《决定》提出,建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则,并要求推进数字政府建设,加强数据有序共享,依法保护个人信息,体现了政府治理改革对现代信息技术发展的及时响应。

四是优化政府组织结构。党的十八届三中全会提出,推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。党的十九届三中全会进一步提出,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,全面推行政府部门权责清单制度。《决定》既重申的上述规定,同时进一步提出,机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同,节约行政成本,实行扁平化管理,形成高效率组织体系,进一步凸显了优化协同高效的现代治理理念。

五是健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制。央地关系是中国国家治理的关键问题之一,其核心是如何发挥中央和地方两个积极性,这也是历次改革的着眼点。尽管党的十八届三中全会以来的几次重要会议,关于央地关系改革有不同的论述,“理顺中央和地方权责关系”始终是一条主线,而且重视权力下放,赋予地方更多自主权。《决定》在中央和地方关系的制度设计上进一步提出“有收有放”,适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权,减少并规范中央和地方共同事权。财权和事权关系作为中央和地方关系的重点,党的十八届三中全会曾做出专门设计,此次《决定》进一步给出了央地关系制度建设总目标,即建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。

(作者系清华大学公共管理学院副院长、教授;文章来源:《中国机构改革与管理》2020年第1期)

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