观点 | 从新冠肺炎疫情防控看基层管理体制的基础作用和改革方向

大疫如大考，治理见真章。习近平总书记指出，抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。在党中央坚强领导下，全国上下打响了一场没有硝烟的人民战争。经过两个多月艰苦努力，有效遏制疫情蔓延并不断向好发展，充分体现了党的正确领导和社会主义“集中力量办大事”的制度优势。在抗击疫情的组织、动员和推动落实中，广大基层干部发挥了重要作用，基层治理体系和治理能力经受住了考验，但也暴露出一些问题，加强相关经验总结和问题思考对于完善基层管理体制、巩固党的执政基础和提高基层治理能力具有重要意义。

一、创新基层管理体制是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，也是打赢疫情防控战的基础保障

基层是国家治理的基础环节。乡镇和街道处于党和国家工作的第一线，既是直接联系服务群众的桥梁纽带，也是防范化解各类矛盾风险的前沿阵地。在这次疫情防控工作中，广大基层党员干部在党委政府领导下，充分发动和依靠群众有序组织防控，把阵地建在村、社区、楼宇、枢纽、乡镇、街道，守住每一寸关口，堵住每一个风险，将矛盾消解在基层，把疫情控制在局部，把问题化解于未然，为广大医护人员抢救病患、战胜疫情争取了时间，为打赢疫情防控战提供了有力保障。实践证明，基层治理永远是凝聚党和国家磅礴力量最坚实的基础。只要每个基层单位和基层党组织都能发挥战斗堡垒作用，都能坚守各自阵地，困难和问题就难不倒我们，人民就有信心，国家就有力量，党的执政基础就永远坚如磐石。越是改革向纵深推进，越是人民群众需求丰富多样，越是社会矛盾纷繁复杂，越是需要基层担当作为、发挥作用，构建适应现代国家治理的新型基层管理体制也更显迫切。

二、坚持党建引领，推动管理责任在基层落细落实落到位

办好中国的事情关键在党。党的基层组织，是党全部工作和战斗力的基础。基层党建与基层治理的目标是一致的、途径是统一的。在推进疫情防控工作过程中，习近平总书记反复强调要发挥基层党组织战斗堡垒作用、党员干部先锋模范作用，让党旗飘扬在疫情防控的每一块阵地上。我们看到，无论是救援队伍、保障队伍、各级机关还是社区队伍、志愿者队伍，广大党员都冲在了最前方；基层党组织和临时党支部不仅建在了救援队、村、社区，也建在了“方舱”医院和患者群体之中，这些都是我们打赢疫情防控战的强大组织力基础。突出基层党委和党支部领导核心作用，发挥好党的组织优势，是我们整合资源、统筹力量、破解难题的根本政治保障。在创新基层管理体制中，要坚持不懈加强基层党组织建设，优化基层党的组织架构，把基层党组织真正建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结带动群众的坚强战斗堡垒。要充分尊重基层党委和政府的主体地位和首创精神，全面落实属地管理责任，引导基层治理关口前移、责任落实、措施到位，切实把党的政治优势、思想优势、组织优势和群众优势转化为疫情防控的效能优势。

三、推动治理重心下移，使基层有人有物有权

习近平总书记在浙江工作时就主张“工作要倾斜基层”，他指出，既要给基层下达“过河”的任务，又切实指导帮助其解决“桥”和“船”的问题，并尽可能地在人力、物力、财力上向基层作适当倾斜，为基层开展工作创造必要的条件。值得重视的是，受各种因素制约，落实到政策层面往往给予的任务和责任多，赋予的管理权限和资源少，加之一些条线部门过于强调自成体系，把有的站所和人员上收，带来基层管理职权缺失、能力不足等问题。在这方面，许多地方已经摸索出一些成功经验和好的做法，比如北京市推行“街乡吹哨、部门报到”，并组织9.4万名机关和企事业在职党员向社区“双报到”；江苏省推进“1+4”基层治理模式、着力打造阳光、公开、集成管理的新体制；浙江省打造基层“四个平台”、不断强化基层工作联动；天津、河南等地“减县补乡”，向每个乡镇或街道下沉编制、夯实基层工作力量等。这些经验做法对于加强基层基础、做好疫情防控起到了重要保障作用。同时也要看到，各地基层治理水平存在差异。有的地方充分运用“互联网+”、无人机、大数据，“天上有卫星在转、地上有眼睛在看”，有的还是人海战术、设关设卡、封村断路，个别地方甚至简单粗暴、激化矛盾；有的既能科学应对、有效防控，又能统筹复工复产、稳中求进，有的反应迟钝、疲于应对，反映出基层管理理念、体制、制度建设上还有许多短板要补和工作要做。所以，要不断总结基层行政权力和公共事务落地实施的重要环节、关键要素和客观规律，把该由基层负责的事情真正放下去的同时，还要“扶上马、送一程”，通过推广各地好经验好做法，引导基层加强培训演练、创新工作方式，强化对行政权力的制约和监督，切实提高基层处突应变、科学统筹、依法行政的能力和水平。

四、建立健全符合基层事务特点、面向人民群众的机构设置和组织运行模式

基层工作直接面向人民群众，其机构设置不能简单照搬上级机关设置模式，必须从各地实际出发，因地制宜，更多地结合基层实际状况和基层事务特点来安排。这次疫情防控中，虽然各级都成立了疫情指挥部，但有的地方仍然出现了多头向下、各自为阵的问题，许多部门都分口要求基层填报情况数据，出现了一天之内“三次”测体温、若干次要数据等情况，不仅增加基层负担，也增加交叉传染的风险。在疫情防控的紧急状态下尚且如此，平时状态下可想而知。基层人员编制本来有限，还要把大量的时间精力消耗在上级安排的调查报表、台账资料、会议活动、证明盖章、检查考核，反而影响履行服务群众的职责。所以，必须下决心破解基层机构职能和上级机关一一对应的惯性思维和形式主义问题，按照中央印发的整合基层审批服务执法力量文件精神，结合工作实际整合优化基层职能配置和力量配备，赋予基层统筹使用各类编制资源的自主权。上级机关要优化对基层的领导方式，细化上下联动的体制机制和制度安排，既允许“一对多”，也允许“多对一”。进一步理顺与县直部门的工作对接、请示汇报和沟通衔接关系，做到承接有平台，对接有路径，运行有规矩，工作求实效。推动重大风险防控和日常管理在基层有效落实，并与上级管理部门的专业指导、指挥、救援等工作协调互动、梯次响应、有效衔接。坚定抓住与企业群众直接打交道的接口和环节，使量大面广社会管理和服务民生的问题一件一件在基层得到合理安排和有效解决，让中央和省级政府集中精力抓大事、谋全局，逐步实现权力、责任和职能体系在各层级间合理配置。

五、重视政权机关与社会组织功能互补、良性互动，实现自治、法治、德治有效融合

联防联控、群防群治是基层工作的传统优势，但有的地方基层治理仍然存在不善于组织发动、不愿意向社会借力等倾向。有的地方由于不重视协作沟通机制建设，平时与辖区居民和各类组织缺少互动，疫情来后组织动员乏力，形成“党员干部往前冲，群众旁边站着看”、“敲不开门、说不上话”、“你说你的、我干我的”甚至不配合、不服从应急管制的问题。有的地方面对铺天盖地的自媒体传播和各种舆论传言，不及时公开疫情信息、不回应群众关切，最后谣言满天飞，增加了疫情防控难度。有的排斥社会参与，而自身管理却接连曝出诸多问题，最后造成群情激愤、多方诘难、公信力流失。应当看到，当今社会是信息社会和开放社会，信息多元、主体多元、诉求多元乃是常态。在坚持党的全面领导同时，基层治理必须由传统的单向的行政管理向开放协作、沟通互动的现代治理模式转变，要引导各种社会力量合理参与、并与政府治理形成合力。温岭市的“民主恳谈会”和“参与式预算”、象山县的“村民说事”、桐乡市的“三治”建设乃至具有全国影响力的“枫桥经验”等治理实践，核心都在于尊重群众知情权、参与权，发挥他们既作为管理对象又作为参与主体的主人翁精神。在基层治理中，无论日常管理还是应急状态，都要坚持自治、法治、德治相结合，畅通民意表达渠道，通过建立让社会力量有序参与的体制机制，使其成为基层治理的建设性力量，形成“有序参与—有效治理”的良性循环。

总之，加强基层管理体制建设，既是国家治理抓基层、打基础的题中应有之义，也是推动关口前移、加强风险管控和源头治理的有效抓手，要结合巩固深化党和国家机构改革成果，把创新基层管理体制作为长远之计和固本之举，进一步在整合力量、创新体制、完善制度上下功夫，不断夯实基层、巩固基层、解放上层，切实把问题解决在未发之时、萌芽之初，为基层治理提供体制保障。

（作者单位：中央编办三局二处；文章来源：《中国机构改革与管理》2020年第5期）