完善超大城市机构职能体系 助推公园城市示范区建设

成都迈入超大城市行列，主干功能持续提质、城市能级不断提升、城市吸引力显著增强。但人口急剧增长和城市可开发空间逐渐减少，也带来了要素约束趋紧、空间结构逼仄、社会结构变革、公共服务需求攀升等突出问题。目前，成都常住人口已接近2100万，位居全国城市第4位，全市义务教育在校生超过151万，位居副省级城市首位，原五城区开发强度达80%、全市为38%，远高于30%的国际城市开发强度警戒线。城市发展阶段和发展方式的演进变革，对城市治理模式、政府履职方式、社会协同范式等提出新的要求，这就需要围绕城市发展治理的重点领域，系统健全城市机构职能体系，协同创新关键领域体制机制，统筹优化公共服务供给方式，为建设践行新发展理念的公园城市示范区提供一流的机构编制保障。

一、围绕构建协同治理格局，理顺城市发展治理职责关系

迈进超大城市，不仅意味着城市体量的提升，更将带来治理方式的转型。这就需要健全与城市发展战略和治理方式相适应的机构职能体系，推动实现城市治理体系和治理能力现代化。从治理结构来看，需要进一步厘清政府和社会、政府和企业的界限，进一步强化政府的宏观调控职能和市场对资源配置的决定性作用；从主体关系来看，要构建贯通各层级、更方面、各类型组织的城市共治体系，破解治理力量分散封闭和治理职责交叉重构等问题；从职能运行来看，要加强新兴领域的监管，进一步细化跨界行业管理职责，加密和畅通城市机构职能的“毛细血管”；从履职理念来看，要彻底打破“加机构、加编制、加人员、加经费”的惯性思维和路径依赖，牢固树立向改革要编制、向创新提效能的自觉性和主动性。

（一）深化“四方协同”，理顺各类机构职责关系。坚持以加强党的全面领导为统领，以城市治理体系和治理能力现代化为导向，以推进机构职能体系优化协同高效为着力点，着力构建“党委总揽全局，政府、人大政协、群团组织有效衔接、职责互补”的协同共治新格局。要加强党委总揽全局、协调各方作用，加强党政机构职能统筹，发挥党委部门把方向、谋大局、定政策、促改革的领导作用，强化议事协调机构谋大事、议大事、抓大事职能。要提升政府执行力，推动政府部门适应城市发展方式转变，将履职重心转移到加快高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理上来。要发挥好人大、政协职能作用，优化工作机构设置，强化地方立法和民主监督职能。要增强群团组织联系服务群众功能，围绕“强三性去三化”，改革机构设置、优化管理模式、创新运行机制，促进党政机构与群团组织功能有机衔接。

（二）发挥“两个作用”，理顺政府和市场关系。围绕政府和市场关系这一核心问题，推动政府职能转变，进一步厘清政府和市场、政府和社会的边界，让“看不见的手”与“看得见的手”协同发力、有效衔接。要加强事中事后监管，强化政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，填补市场调节短板，推动有效市场与有为政府更好结合。要深化“放管服”改革，将政务服务和行政权力延伸到距离市场主体最近的地方，最大限度减少对市场行为的干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。

（三）激发“两个积极性”，理顺市县职责关系。统筹处理好制度统一、政令统一与因地制宜、错位发展的关系，按照“市级主责战略研究、政策统筹、规划引领，区（市）县主责县域治理、政策落地、产业发展”的总体思路，进一步理顺上下层级关系，充分发挥市和区（市）县积极性。要合理划分职责，按照“宜市则市、宜县则县”的原则，深入推进统筹规划权限上收、经济管理权限下放、政务服务和执法监管下沉，推动形成统分结合、运转有序、上下联动的市县职能布局。要优化特色机构，着眼打破上下职责同构，鼓励区（市）县适应本地发展定位和主体功能区建设需要，优化调整专业管理机构，进一步巩固差异化协同发展格局。要厘清条块关系，按照“市属区管区用”原则，进一步理顺垂直管理部门和所在区（市）县的职责关系，夯实行业主管责任和属地责任。

二、围绕超大城市空间治理，深化区域协同发展体制创新

发挥主干城市的辐射引领带动作用，既能拓展超大城市的战略纵深和市场腹地，更是唱好双城记、建好经济圈、融入双循环的必然要求。这就需要以协调发展理念深化区域协同发展体制机制，打破行政区划对区域发展的壁垒，助力构建未来城市空间治理体系。从治理层级来看，要以“站全局谋一隅”的视野，贯通市、区（市）县、镇（街道），推动资源要素在各层级各领域自由流动。从治理体制来看，要以“破壁垒畅循环”的理念，协同探索经济区与行政区适度分离的体制机制，构建以经济区为中心组织经济工作的新格局。从治理空间来看，要以“强内需稳外需”的定力，注重统筹国际国内两个市场，协同构建政府引导、市场主导、平台引领的对外开放体制机制。

（一）打破镇域界限，创新功能区体制机制。坚持把产业功能区作为促进区域协调发展的基本单元，按照建圈强链总体要求深化体制机制创新，进一步释放改革活力。要理顺职能职责，按照产城融合、独立成市理念，厘清产业功能区建设发展职责关系，构建产业功能区主责产业发展、镇街主责公共服务和社会管理、部门负责综合保障和执法监管的职责体系。要完善组织体系，根据布局结构、发展定位、主导产业、发展阶段等因素，动态调整机构设置，按照“小管委会、大专业公司”理念，完善“功能区管委会+平台公司+专业组织”管理模式，提升产业功能区专业化市场化运营能力。要创新运行机制，完善和细化员额制配套政策，健全岗位分类管理、全员竞聘上岗等灵活用人机制，激发干事创业活力。

（二）打破县域界限，创新新区体制机制。坚持把新区作为做强首位功能、强化主干担当的主阵地，突破区（市）县行政区划，着力构建适应国家和省级新区特点的管理体制和运行机制。要紧扣旗舰作用发挥，根据“一点一园一极一地”发展定位，完善四川天府新区机构职能体系，强化统筹抓总职能，推动直管区与其他区域融合发展。要紧扣世界一流高科技园区建设，坚持专业化导向精干设置产业部门，按照扁平化原则精简管理层级，探索构建高新区、自主创新示范区融合发展体制。要紧扣未来之城打造，按照片区综合开发理念，探索构建“新区—片区（产业功能区）—产业社区”新型治理模式，助推成渝相向发展。

（三）打破市域界限，创新同城化发展体制机制。坚持把健全完善成德眉资同城化发展体制机制，作为落实成渝地区双城经济圈战略的重要突破和重大举措，助力打造现代化都市圈。要健全组织架构，完善“议事协调机构+临时机构+工作专班”组织体系，构建“责任制+清单制+项目制”管理体系。要健全协作机制，按照“一区多园”模式创新市州共建园区管理体制，加强协同共享公共服务领域的编制保障，推动基础设施互联互通、现代产业协作共兴、对外开放协同共进、公共服务便利共享、生态环境共保共治。

（四）畅通国际循环，创新对外开放体制机制。坚持聚焦内陆改革开放高地建设，健全对外开放领域机构职能体系，助力建设以开放为新引擎的公园城市。要聚焦重大战略平台，深化自贸区、综保区和国别合作园区管理体制改革，探索构建大港区、经开区、自贸区、综保区融合发展体制。要聚焦重点合作项目，创新中日（成都）城市建设和现代服务业开放合作示范项目推进机制，构建市委市政府统一领导、部门要素保障、专班统筹推进、属地具体实施的管理运行机制。要聚焦国际化营商环境标杆城市建设，深化综合行政执法改革，破解多头执法、重复执法问题。

三、围绕创新驱动发展战略，提升科创领域体制机制效能

全面推进科技创新中心建设，是贯彻成渝地区双城经济圈建设战略部署的内在要求，也是推动城市动力变革、质量变革、效率变革的必然选择。这就需要准确把握城市发展动力变革的时代大势，构建适应创新驱动发展战略的科创体制机制，助力打造具有全国影响力的科技创新中心。管理体制上，要坚持问题导向，注重平台赋能，助力提升科技创新策源能力。服务方式上，要坚持需求导向，适应科技创新的新领域、新形态、新特点，精准供给机构编制服务。保障机制上，要坚持任务导向，聚焦高精尖缺领域，提升人才服务效能，激发创新创业活力。

（一）理顺管理体制，打造创新创业平台。围绕构建高能级创新平台体系，理顺科创领域职能职责，创新重点区域体制机制，协同筑牢创新发展的动力支撑。要聚力优化职责提效能，强化相关议事协调机构之间的协同联动，厘清科技部门与人才、教育、人力资源和社会保障等相关部门的职责关系，构建“领导小组统筹协调、科技部门牵头推进、相关部门协同保障”的科技创新推进机制。要聚力优化体制提效能，围绕“一核四区”空间功能布局，健全西部（成都）科学城管理体制，构建“管委会统筹、属地区主责、片区管理机构具体实施”的管理运营模式，推动形成“核心驱动、协同承载、全域联动”的发展格局。

（二）创新服务方式，优化创新创业生态。突出知识价值导向，创新机构编制服务方式，共同营造鼓励创新的政策环境。要突出法治化，加强中国（成都）知识产权保护中心建设，按照市场化运作方式创新天府中央法务区运营机制，优化创新创业法治环境。要突出产业化，支持围绕重点产业、前沿产业、未来产业需求，设立投资主体多元化、管理制度现代化、运行模式市场化、用人机制灵活化的新型研发事业单位，进一步创新登记服务方式，助推政产学研用深度融合。要突出便利化，协同深化科技体制改革，赋予市属科研机构和高校更加灵活的机构设置、选人用人等机构编制自主权限，激发科研体制活力。

（三）加强人才保障，激发创新创业活力。围绕建设创新人才集聚高地，进一步整合资源、厘清职责、创新保障，助推人力资源可持续发展。要提升统筹能级，系统性重构人才领域机构职能，研究组建统一的人才管理服务机构，推动人才工作与组织工作、干部工作有机融合、一体推进。要强化保障力度，创新人才专项编制管理，精准匹配高精尖缺领域，增强对高层次人才的吸引力。

四、围绕城市安全有序运行，健全城市安全发展体制机制

成都作为国家中心城市和西部重镇，既有传统安全压力，又有非传统安全挑战，安全治理任务繁重。这就需要全面贯彻总体国家安全观，将安全治理放在超大城市治理的重要位置，统筹好发展与秩序、安全、生态的关系，聚焦路径创新、领域覆盖、环境治理，进一步健全城市安全发展体制机制，助力构筑智慧韧性有序的平安家园。路径创新方面，要着眼发挥城市大脑功能，推动路径向智慧治理转变。领域覆盖方面，要着眼拉升公共安全短板，推动理念向系统治理转变。环境治理方面，要着眼守住环境安全防线，推动方式向综合治理转变。

（一）统筹好发展与秩序，完善城市智慧治理机制。以市、区（市）县两级“城市大脑”为依托，构建统一调度、快速反应、协同有力、全域联动的智慧治理机构职能体系，让城市会思考、治理更高效、市民更安心。要把职责统起来，统筹整合城市运行管理各部门职能，实现一个体系规划建设、一个平台统筹协调、一个口子指挥调度，避免多头管理，职责交叉重叠。要把机构统起来，整合党委、政府相关职能部门，研究组建统一的智慧治理管理运营机构，打造“一声令下、各方响应”的高层级指挥平台。要把力量统起来，统筹各部门编制资源，配齐配强运营管理和核心技术人员，推动优化协同高效运行。

（二）统筹好发展与安全，完善城市应急管理机制。着眼建立灵敏高效的应急能力体系，聚焦重点安全领域，进一步健全城市应急管理体制。要围绕应急效能提升，厘清应急管理职责任务，构建“应急部门抓统筹、重点部门抓实施、行业部门管条线、属地政府管落地”的“大灾种、大应急”新格局。要围绕重点领域治理，细化完善国家安全、公共卫生、校园安全、网络信息安全、食品药品安全、安全生产等细分领域职责，进一步健全防救治责任链条，全面增强城市安全发展能力。

（三）统筹好发展与生态，完善城市绿色发展机制。深刻把握公园城市示范区建设对环境治理的新要求，紧扣生态环境保护关键领域、重点区域、重点任务，创新体制机制，织密责任链条。要紧扣关键领域，进一步理顺公园城市、生态治理、能源监管、乡村振兴等领域管理体制，厘清固体废弃物、医疗废物处置等细分领域职责关系，压紧压实主体责任。要紧扣重点区域，完善大熊猫国家公园、龙泉山城市森林公园、沱江流域等区域管理体制，助力营造近悦远来的宜居环境。要紧扣碳达峰、碳中和目标任务，健全环境治理统筹协调、推进实施、工作督导等方面工作机制，助力构建现代环境治理体系。

五、围绕夯实城市治理基础，完善简约高效基层治理体制

超大城市基层治理，参与主体更加多元、利益结构更加复杂、路径选择更加丰富、治理场域更加拓展，对镇街的职能重心、权责关系、履职范式、力量配备提出新的要求。目标导向上，要坚持简约高效方向不动摇，突出依法治理、系统治理、智慧治理，推动实现基层治理体系和治理能力现代化；管理体制上，要坚持扁平化原则，进一步精简管理层级，降低治理成本，提升治理效能；履职重心上，要回归治理本位，更加向抓党建抓治理抓服务聚焦；权责结构上，要处理好赋权与减负、保障与强身、管理与服务的关系，进一步突出赋权赋能。

（一）紧扣赋权赋能，重构职能权责。坚持“减量、赋能、增效、便民”的改革方向，推动镇街转职能、赋权能、减负担。要加快镇街职能转变，强化社区发展、公共服务、营商环境、社区平安、民生保障“五大职能”，推动镇街工作重心向抓党建抓治理抓服务聚焦。要加大放权赋能力度，按照“依法下放、宜放则放”原则，完善下放镇街权力事项清单，制定“五权下放”实施方案，提升镇街对各种资源要素的统筹调配能力。要强化职责清单管理，落实基层减负部署要求，开展职能管理精细化改革试点，丰富“三张清单”应用场景，构建“边界清晰、分工合理、权责一致、协同高效”的职责体系。

（二）坚持简约高效，重塑组织体系。以“两项改革”后半篇工作为契机，整合条块资源力量，进一步优化镇街组织架构，构建专业高效的基层管理组织体系。要创新体制强效能，统筹优化产业功能区内镇街管理体制，探索镇街机关与产业功能区管理机构合署办公的新模式，推动产业发展和公共管理职能有机融合。要优化机构强效能，将镇街机构设置模式由“向上对口”优化为“向下对应”，允许镇街在限额内因地制宜设置特色机构，推动差异化发展。要下沉力量强效能，推进编制资源、行政执法力量等向基层倾斜，实现“基层事情基层做、基层事情有人办”。

（三）聚焦治理增效，创新工作机制。坚持把健全基层工作机制作为重要保障，推动治理方式由分散向统筹转变，全面提升基层治理效能。要加快推行“一支队伍统管”，构建由镇街统一管理的专业化职业化社区工作队伍，切实解决基层治理领域队伍庞杂、职能不清、力量分散的问题。要加快推行“一张网格统揽”，整合综治、城管、应急、环保、民生服务等各类网格，破解基层治理多网并行、效能低下的问题。要加快推行“一个平台统调”，构建统一指挥、分级响应、分类处置的集成指挥调度平台，解决基层治理领域平台杂乱、数据孤岛等问题。要加快推行“一套机制统筹”，建立市级部门主动配合服务、区（市）县主要领导指挥督导的常态化机制，形成市、区（市）县、镇街三级联动协同攻坚的良好格局。

六、围绕创造幸福美好生活，优化公共服务领域保障方式

迈入超大城市，高品质公共服务的旺盛需求与供给能力的矛盾日益突出。这就需要从体制机制上破题，进一步壮大供给主体、创新供给方式、提升供给效率，更好满足人民对幸福美好生活的向往。价值导向上，要坚持以人民为中心的发展思想，将编制资源更多投向事关人民切身利益的基本民生领域。供给主体上，要按照“政府保基本、社会提品质、市场供高端”的思路，打破政府单一供给模式，充分运用市场和社会力量，形成多元供给格局。在保障方式上，要运用好政府与市场两类方式、编内与编外两种资源，共同保障公共服务有效供给。

（一）坚持公益导向优结构。坚持回归公益的本质要求，深化事业单位整体性、系统性、重构性改革，推动实现功能重塑再造和整体效能提升。要优化职能结构，剥离事业单位行政职能和生产经营职能，强化为社会提供公共服务的职能，推动事业单位回归公益。要优化布局结构，聚焦“一老一小”等重点群体，整合事业机构资源，加强医疗、教育、养老、托幼等机构建设，回应人民对高品质公共服务的需求。要优化体制结构，着眼服务扩面提质、运行灵活高效，探索运用国有资产举办事业单位，开辟社会力量办学办医新途径，促进公益事业平衡充分高质量发展。

（二）坚持统筹导向活源头。发挥好编制资源在完善公共服务体系中的杠杆作用，推动节流与开源有机结合、挖潜与增效同步推进。要统筹局部与整体，按照“以需定编、以编保供”原则，健全跨区（市）县动态调编机制，促进公共服务均衡配置。要统筹当前与长远，依据公共服务覆盖人群的变化趋势，在精准预测的基础上，前瞻布局编制资源，提升编制使用的预见性。要统筹编内与编外，综合运用政府购买服务、开发公益岗位等方式，补充公共服务力量。

（三）坚持需求导向保民生。妥善处理控总量与保民生之间的关系，按照“保重点、保基本、保急需”原则，加大对基本公共服务领域的编制倾斜力度。要强化教育领域编制保障，健全市县两级教师编制“周转池”制度，探索“编制+员额”管理模式，适时研究制定幼儿园、高校“编制+员额”管理办法。要强化医疗领域编制保障，完善公立医院员额人员管理制度，建立市属公立医院编制“蓄水池”，保障引进高层次医疗人才。(政策法规处 供稿)