数字化时代超大城市治理思想和治理模式变革实现路径探究 ——对成华区智慧城市建设体制机制的思考

第七次人口普查后，成都跻身超大城市序列，使得超大城市治理成为市委市政府以及各区（市）县的重点研究课题。当前已经进入数字化时代，全球主要经济体均围绕信息技术提出工业4.0战略，而我国数字经济占GDP比重逼近40%、社会主要矛盾发生重大变化、城市治理日趋复杂，构建与时代和发展相适的上层建筑日益紧迫。为此，成华编办选择以数字化时代的超大城市治理为切入点，深入思考构建数字化时代的体制机制，寻求通过转变治理思想和治理模式，探索实施数字化革命和智慧城市建设，促进基层治理体系和治理能力现代化。

一、数字化时代背景

十九届五中全会将数据与土地、劳动力等要素并列，明确了数据作为生产资料的地位。同时，现代信息技术的发展，使得我们进入了万物互联、人机交互的数字化时代。

（一）拥抱数字时代是大势所趋。就公开报道，5年内习近平总书记就智慧城市相关工作作出了6次指示。党中央、国务院作出了建设网络强国、数字中国、智慧社会、新型城镇化等系列重大战略部署。在中央和省市委“十四五”规划意见中，均对相关内容进行了阐述。数字化建设、智慧城市、智慧治理已经成为推进治理体系和治理能力现代化建设的主要支撑。

（二）各地围绕数字化“百舸争流”。各地抢抓探索先行，上海、浙江、广东等沿海地区已经在省级层面全面推开智慧城市建设，杭州、咸阳以及成都高新区也在紧锣密鼓的推进智慧城市建设。在浙江，由省委书记亲自挂帅推动“数字化改革”，将在政府、社会、经济、法治等领域掀起一场深彻的变革。在广东，成立数字广东公司，从顶层设计上统筹布局信息化建设和运营以及新基建。

三是数字化时代挑战与机遇并存。习总书记指出，“过不了互联网这一关,就过不了长期执政这一关。”一语道明当前党的领导、政府治理面临的挑战。而数字时代，是一场以数字技术为载体的革命，带来了一系列的发展机遇，2020年我国数字经济规模规模达到39.2万亿元，占GDP比重为38.6%，数字经济在逆势中加速腾飞，有效支撑疫情防控和经济社会发展。唯有把握规律、顺应规律，更新治理理念和治理模式，才能在时代的浪潮中奔涌向前。

二、数字化时代基层政府治理面临的困境

北京大学国发研究院院长陈春花在《价值共生》中指出，我们现在就是“数字原住民”。然而从一些事件中，不难发现“数字原住民”的思维方式还停留在工业时代，政府治理思想和治理模式也一定程度停留在工业时代。成华区在智慧城市建设有良好的基础，但离前沿仍有不小的差距。

（一）适应数字时代的治理思想需进一步凝聚共识。将数字化、信息化片面的理解为技术应用和物理叠加，没有意识到通过数字化的驱动组织和制度重塑，构建数字时代的新型生产关系，使得上层建筑适应生产力和生产关系的发展。同时，传统的依靠精细化分工的体制机制取得了巨大成就，其指导思想是工业时代的“分工”。然而让社会化大生产取得成功的因素恰恰是“分工”后的“协同”，通过“协同”形成产品体系。适应数字时代的治理思想就是“协同”，但是当前“分工”的思想的惯性在体制机制上依然拥有强大的惯性。以就医为例，虽然可以网络挂号，但未打通关联环节，群众就医半天停不了车，导致错过了预约时间；或者就医顺利，办理保险麻烦。因缺乏“协同”思想而缺乏统一的服务数据流通链条，导致服务割裂。这些问题都亟需用数字时代的思维和方法来解决，从而提高群众体验，切实落实“人民城市为人民”。

（二）以智慧化方式实施城市管理的意识有待提升。在与人民群众生命财产安全的方方面面，很多停留于传统依靠人力的工作方式，没有“想法”以科技力量来谋求提升服务质量的“办法”。以湖北十堰爆炸事件为例，缺乏在线监测、实时监控的智能感知设备，出现问题仍靠人工排查，导致接报后迟迟检查不出天然气泄露准确位置。在线感知设备的使用将会彻底改变这种情况，使得燃气泄露的时间、点位第一时间反馈至维护机构，避免悲剧的发生。以成华为代表的传统主城区，多为建成区、老旧城区，有大量的老旧院落面临消防、房屋安全等方面的隐患，难以依靠人力进行全面、实时的监管，需要进一步提升使用先进智能感知设备的思想意识，提升应急处突和风险防控能力。

（三）推进智慧城市建设的方法论需要进一步更新。从全国整体来看，100%的副省级城市、83%的地级城市，总计超过500座城市，均明确提出或正在建设智慧城市。但当前智慧城市的建设成果、规划愿景都是碎片化的。一方面是因为这是个处于探索阶段新生概念，另一方面是因为缺乏统筹布局。王家耀院士指出，新型智慧城市建设是一个巨大的系统工程。在成华智慧城市建设过程中，一方面普遍存在信息孤岛现象，多个部门都建立自己的信息系统，但相对独立、互不兼容。另一方认为既然成华设立了智慧治理中心专职推进智慧城市建设，则与本单位关联不大，制约了数据共享、分析运用，更不能实现跨领域、跨部门的业务协同。同时，信息安全和数据安全一直困扰数字智慧城市建设，一方面担心步子迈太大，容易顾此失彼；另一方面一味因噎废食，容易裹足不前，需要统筹好安全与发展之间的关系。

三、数字化智能化赋能治理能力现代化

大数据、云计算、人工智能等现代技术，是基于香农《信息论》的科学技术，帮助我们跳出传统的、固有的思维、认知去认识世界、了解客观事实，进而把握本质规律。只要将现代技术科学、合理的应用到政府治理上，必然会全面推进治理能力的变革。

（一）推动政府决策精确化。决策是政府治理的核心要素，决策的科学性、合理性决定了政府决策质量和效果。利用数字化智能化的技术手段，改变以往凭借经验、强调定性分析、粗放式的管理模式，通过对大量的、无差别的数据收集、存储和关联分析，实现超大城市运行情况“实时看、一屏观”，更容易把握经济社会发展的规律，把握矛盾的不同发展阶段和不同发展阶段的矛盾，从而对症下药、因势利导，提升决策的质量和政策的针对性。

（二）推动政务管理精准化。通过对海量数据的分析来优化管理流程或者流程再造，提高公共事务的办理效率；通过人工智能等技术，加强对消防、危房、环保、群体聚集、踩踏事件、高空坠物等不同领域、大大小小的事件进行智能预判、实时预警、实时反馈、实时处置；通过对突发事件的智能分析辅助决策响应等级、自动抓取对应预案流程，大幅缩短应急响应时间、减少沟通环节，提升响应的质量和科学性。

（三）推动公共服务精细化。“众口难调”是一直以来社会治理面临的问题，然而在数字化时代，得益于大数据技术的发展，通过其准确、全面、高效、智慧的分析，可以做到精准画像，帮助政府实现对企业和群众，尤其是失能老人等特殊群体提供个性化、定制式服务，根据各自的特色匹配相应的服务入口，实现“千人千面”和“众口能调”。上海闵行区就通过数据分析，实现对辖区内老年人的精细化服务。

（四）推动治理主体多元化。传统的政府组织架构表现为金字塔式结构，信息在金字塔内部自上而下或自下而上传输，且具有一定的封闭性，企业群众不容易参与进政府治理、政策制定等政治生活中。而现代信息技术为企业群众参与政策制定提供了参与渠道。这种渠道具有双向性，政府也能通过这种渠道掌握企业群众的需求、动向和对政策的反馈。比如，在国家“十四五”规划编制时，首次开展网上征求意见。广大人民群众踊跃参与，留言100多万条，有关方面从中整理出1000余条建议。这一创举成为人民当家作主具体地、现实地发挥作用的生动见证，帮中央及时获取社会期盼、群众智慧、基层经验，起到了完善社会治理、密切干群关系、凝聚社会共识的作用。如果有一项政策制定出现失误，通过这个渠道，可以达到迅速纠正而又继续胜利前进的效果，为党长期执政奠定基础。

三、推动变革的路径选择

数字化革命并不是一朝一夕就能完成的，要做好的持久战的准备，从意识层面、制度层面、路径层面不断作出改进，推动基层治理思想和治理模式变革。

（一）意识层面：树立数据思维，更新治理理念。思想是行动的先导。运用大数据推动政府治理能力现代化，必须改变传统的思维方式，树立大数据思维，建立用数据决策的理念，为利用大数据提升政府治理能力奠定良好的思想条件。一是党委政府高度重视。要把建设智慧城市作为刺激经济发展和建立长期竞争优势的强力抓手，城市发展的核心战略，要作为引领性、一把手工程高位统筹推进。二是推进数据辅助决策。要逐步建立用数据进行决策的治理理念，逐步使用智慧化的方式替代原有工作方式，养成“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”的习惯。三是把握数据运用和信息安全的辩证关系。2021年6月10日《数据安全法》颁布实施，为规范数据处理活动，保障数据安全提供了法律依据。而当前信息共享和个人信息保护之间的矛盾、数据安全与开放应用之间的矛盾，在大刀阔斧推进智慧化建设的同时，在法律框架下，把握保护个人信息、维护国家安全等基本原则，审慎使用生物识别等技术，维护人民信息安全和国家信息安全。

（二）制度层面：完善组织架构，强化机制保障。良好的制度设计是确保各项工作落实到位的重要保证。要以大数据推进政府治理现代化就必须进一步完善各项制度法规，为大数据发展保驾护航。一是明确组织架构。建立双首长制的领导体制，构建“领导小组+中心（主管单位）+公司”的智慧城市建设运行管理体系，建立专业化运营管理机制，明确任务分工，压实各级主体责任，坚决杜绝各领域、各系统各自为战的信息化建设局面，努力形成横向全业务、纵向各层级全方位立体式覆盖，实现智慧城市建设一体化推进，一盘棋发展。二是完善工作机制。根据重点工作安排成立工作专班，建立扁平化工作模式，一类主题一专班，对内构建“需求-规划-建设-供给”的工作路径。建立领导小组调度会制度，定期研判、通报各专班任务推进情况，研究协调重大问题，督查任务进度，总结推广经验，加速推进各类应用场景迭代升级。三是实施流程管理。聚焦强化“协同”，摒弃过分强调职责边界——“画地为牢式”工作理念，要树立协同工作理念，并建立新型协同机制和协作职责体系，推动各单位在党委政府中心大局中来推动工作，加快推进信息联通共用、减少办理环节、强化业务协同，形成工作合力和整体效应。

（三）路径层面：把握循序节奏，科学稳妥实施。把握成华区前期“大联动·微治理”的奠定的软硬件基础，结合当前区域发展需要和财力保障能力，坚持“边建设、边深化、边拓展”的节奏，按照统一规划、试点探索、亮点突破、全面推进的工作步骤，由点及面、循序推进，在建设中完善，在运用中改进。一是要全面科学规划。要把本地数字化、网络化、智能化发展中存在的问题找出来，有针对性地提出建议，审慎地确定数字化革命的长远目标、近期目标，并制定切实可行的发展规划。二是要充分调动能动性。充分调动智慧治理中心、各部门以及运营公司的主观能动性，推进各条线、板块协同探索用数字化智慧化的方式推进工作协同、业务融合，形成协作畅通、支撑有力的工作格局，合力推动各项工作协调行动、高效运行。三是要选好切入点。按照“小切口、小项目”的原则，从人民关注、效果明显的项目起步，确保“旗开得胜”。要认真分析其对于城市经济社会发展的紧迫性，紧紧抓住经济运行、重大项目、环境保护、应急管理、城市管理等有“紧迫需求”的项目，“短平快”的实现智慧场景从无到有的突破。（成华区委编办 供稿）