成都芯谷是成都市万亿级电子信息产业生态圈重要支撑,也是成都市首批法定机构改革试点之一,自2018年起开启了对法定机构改革的有益探索。本次调查研究,旨在客观分析成都芯谷开展法定机构改革试点取得的主要成效,系统梳理改革过程中的经验教训,认真审视面临的主要问题并提出对策建议,为持续深化法定机构改革提供参考。
一、基本情况
为进一步转变城市发展方式和经济组织方式,形成更加优化协同高效的机构职能体系,2018年,成都市委提出在产业园区探索开展法定机构试点,成都芯谷被确定为全市首批4个试点之一。经过两年酝酿,2020年3月24日,成都市委办公厅出台《关于开展法定机构改革试点工作的指导意见》(成委厅〔2020〕15号);3月25日,成都市人民代表大会常务委员会依法作出《关于开展法定机构改革试点工作的决定》;12月29日,市政府按照“一机构一规章”原则,颁布《成都芯谷产业功能区管理暂行办法》(成都市人民政府令第209号),设立成都芯谷发展服务局(以下简称发展服务局),2021年1月20日正式挂牌运行。
2021年以来,发展服务局全力抓好机构组建、机制创新、园区建设、产业发展四件大事,成都芯谷电子信息产业规模从7亿元扩大到656亿元,实现全口径税收3.54亿元,新增市场主体430家,完成固定资产投资45.9亿元,新引进产业项目8个、协议总投资23亿元,新入选全省“5+1”重点特色园区培育发展三年行动计划,致力打造国际科创人才首选地、中国电子信息新一极、成都未来公园城市新典范。
二、法定机构改革取得的初步成效
(一)建立专业灵活管理体制,变“派出机构”为“法定机构”。按照专业、灵活、高效原则,围绕决策、执行、监督科学设计制度体系,提高运行效率。一是建立决策机制。成立成都芯谷建设领导小组,由双流区委区政府主要负责人任双组长,区政府分管副区长为执行副组长,区级有关部门、属地镇(街道)、国有公司主要负责人为成员,负责审议和决策成都芯谷发展战略、政策计划、产业规划等重大事项,确保高位协调、高效推动。二是组建执行机构。撤销成都芯谷管委会,依法设立发展服务局,登记为机关法人,实行局长负责制的法人治理模式。由市政府令方式赋予9类法定职责,区别于政府部门和园区管委会,兼具“政事企三合一”职能,更具权威性、稳定性。围绕开发建设、运营管理、产业发展、综合协调等职责自主设置规划建设部、战略研究部等6个内设机构,建立紧凑高效的扁平化运行执行机构。三是创新监督模式。实行纪委监委派驻纪检监察组一线监督,严格执行重大事项报告、管理层个人有关事项报告和年度工作述职制度,财政资金使用绩效纳入预算绩效管理范围,建立信息公开制度、新闻发言人制度,定期向社会公布年报,增强各项工作的透明度、感知度,确保机构运营安全。
(二)建立开放灵活用人机制,变“身份管理”为“岗位管理”。
实行企业化组织管理方式,推行全员竞聘、以岗定薪,最大限度激发干事创业活力。一是创新选人用人制度。赋予发展服务局选人用人自主权,实行以“员额总控+岗位管理”为核心的人事管理制度。取消编制管理,妥善安置涉改机关事业身份人员20人,积极推行岗位竞聘,面向全区遴选副局长3名,通过公开选聘、猎头招聘等方式面向全球引进紧缺专业人才25名,平均年龄31岁,硕士以上学历占70%,干部队伍年轻化、高知化、专业化特点凸显,干事创业精神面貌焕然一新。二是实施薪酬体制改革。制定《负责人薪酬管理实施细则》《员工薪酬管理办法》,全面实行工资总控、自主分配,总体以2020年双流区机关事业单位人员薪酬平均水平的1.5—2倍计算年度薪酬基数,强化绩效考核,建立“以岗定薪、按绩取酬”差异化薪酬分配制度,以具有竞争力的薪酬水平和以岗位业绩为依据的分配标准吸纳人才、释放动能。三是完善日常管理机制。制定《成都芯谷发展服务局“6+1”制度规范》,建立会议、学习、文秘、工作业务管理、财务管理、档案管理和抓制度落实闭环机制。编制《成都芯谷发展服务局目标分解表》,建立“一表呈现”目标任务分解体系,确保目标明确、靶向推进。制定《员工管理办法》《员工考核细则》,持续完善监督约束机制,推动工作务实高效开展。
(三)建立精准有效保障体系,变“管理职能”为“服务职能”。
坚持企业需求导向,精准对接企业所想、发展所需,强化涉企服务,推动实现“企业办事不出园区”。一是强化政策服务。根据产业门类、发展阶段、企业规模等因素,聚焦企业发展痛点、断点、堵点,分类出台《关于支持电子信息产业高质量发展的政策》等专项产业政策,制定研发载体产权分割管理办法,精准匹配企业发展需求。对重大项目实施“一企一策”个性化精准服务,制定项目政策扶持“组合包”,安排专人带政策上门服务,真正让政策精准覆盖到企业、发挥好作用。二是强化政务服务。建成3000m2企业幸福中心和双流区人才服务中心,聚焦企业和群众需求,按照“能授尽授”原则,将区级部门181项涉企审批服务事项全部下沉成都芯谷办理,实现企业“就近办、一次办”。建立企业服务“首问责任制”,发展服务局全员参与50余家重点企业“一对一”专班服务,打通企业服务“最后一公里”。三是强化专业服务。组建成都芯谷集成电路共治理事会,发挥龙头企业行业“风向标”和产业“定盘星”作用,激发企业参与产业园区建设发展积极性。联合重庆市南岸区共同设立总规模5亿元的成渝地区双城经济圈工业互联网数字产业基金,会同建行、工行等金融机构开展企业普惠与定制债权类服务,助力企业健康发展。
三、改革过程中面临的困难
成都芯谷法定机构改革在全市乃至全省都是一项全新的探索和实践,客观存在边想边干、边干边完善的情况,在改革过程中还存在以下困难和问题。
(一)配套制度和探索运行的问题。《关于开展法定机构改革试点工作的指导意见》《成都芯谷产业功能区管理暂行办法》为发展服务局设立运行搭建了基本框架,但组织、财政、人社等部门并未及时建立配套制度,在改革落地过程中,发展服务局仅能参考事业单位、国有企业有关规定进行探索,与政府部门在财务、人事方面进行对接存在一定难度,机构运行缺乏规范性。
(二)园区统筹和决策机制的问题。目前,发展服务局仍在既有行政体制框架内运行,涉及成都芯谷片区规划设计、土地开发利用等重点事项依然由双流区委区政府相关会议决定,决策链条较长,部分区级部门在履职过程中没有与发展服务局形成有效联动,作为园区开发建设主体,发展服务局仅列席会议,其战略定向、统筹协调作用未能得到充分发挥。
(三)放权赋能和职责权限的问题。对比深圳前海、广州南沙、山东青岛在规划权限、用地指标及土地基金收入等方面对法定机构的赋能举措,成都市和双流区尚未制定发展服务局授权赋能清单,资源要素、管理权限等下放力度不够。目前,发展服务局主要承担协调、统筹、招商等公共服务职责,相较一般的园区管委会并未拥有更宽领域的资源整合能力和权限,在承接规划管理、土地利用、项目管理、园区运营等法定职责上与改革预期存在一定差距。
(四)目标考核和效果评价的问题。在发展服务局运行效果评价方面,仍参照传统园区管理机构采用党委政府目标绩效考核的单一模式,基本沿用改革前成都芯谷管委会的考核评价内容和标准,现行效果评价方式与发展服务局法定机构的管理体制、灵活高效的运行模式、大胆创新的内在要求不相匹配,已不能适应甚至制约成都芯谷高质量发展。
四、深入推进法定机构改革的几点建议
着眼推进成都市法定机构改革行稳致远和产业园区高质量发展,在深入汲取成都芯谷改革经验教训的基础上,对深化法定机构改革提出以下建议。
(一)健全配套制度体系。坚持依法依规,市级层面由组织、财政、人社等部门根据《指导意见》制定配套措施,区级层面由区政府根据《暂行办法》制定实施细则,对法定机构的法人治理模式、职责权限、经费保障、人事薪酬等规定进行细化明确,为法定机构运行提供制度保障。
(二)优化片区决策机制。坚持效率优先,将规划建设、招商引资等园区建设发展相关的决策权充分授予法定机构,建立健全法定机构分级议事决策制度,明确各级会议主要任务、召开方式、决策权限,推动项目投资合作协议、用地出让方案、规划设计方案等全部在法定机构内自主决策,缩短决策链条,推动各类事项高效决策、有力执行。
(三)推动管理权限下放。坚持放权赋能,根据产业园区主导产业、发展阶段、产城融合度等特点,采取“一区一放、分区赋权、垂直下放”方式,将控制性详规审批权、用地指标单列管理、土地基金收入市级部分返还等市级管理事项下放产业园区,为法定机构在市场环境中独立发展充分赋能,增强造血能力。
(四)创新效果评价体系。坚持目标导向,改进传统考核评价模式,充分发挥考核指挥棒作用,按照聚焦主业、突出量化的考核原则,围绕产业园区发展定位和法定机构职责量身定制考评体系,实施法定机构专项考核,细化明确产城融合、产业发展、改革创新、对外影响等方面考核指标,引入第三方机构对法定机构运行情况、管理层履职情况等方面进行专业评价,建立法定机构年度工作述职制度,促进法定机构专业履职、专注发展。
(五)深化干部人才交流。坚持把产业园区作为干部干事创业的舞台,由组织部门统筹,定期组织产业部门、要素保障部门、行业主管部门优秀干部人才到法定机构交流学习、挂职锻炼,一方面帮助法定机构市场化选聘人才熟悉招商引资、规划编制、项目促建、功能配套、政策兑现等工作流程,增强法定机构与政府部门的协同配合,另一方面为机关事业干部提供园区建设第一线、经济发展主阵地的实践锻炼平台,促进干部人才干事创业、实践历练、成长成才。(双流区委编办 供稿)
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