基层事业单位履职评估体系研究

基层事业单位履职事关广大人民的切身利益，是规范编制配置、破解监管难点的重要抓手，是推进政府职能转变的重要途经。但是，当前一些基层事业单位履职缺位、错位、越位，严重影响了公共服务质量，制约了社会协调发展。然而，基层事业单位履职评估的主体、内容、程序等在实践中适用混乱，导致评估结果的科学性、公正性受到质疑，结果运用流于形式。因此，建立科学的基层事业单位履职评估体系意义重大。

一、基层事业单位履职评估的基本理论

基层事业单位履职评估，是指基层机构编制部门以事业单位改革为指导，全面、正确、有效评估基层事业单位开展业务活动、完成职责任务的情况，引导、督促、激励基层事业单位全面履行职能职责，提高社会公共管理和服务水平，切实解决履职缺位、越位、错位等问题所采取的一系列措施和手段的总称。

（一）基层事业单位履职评估体系建设的必要性

1.是推进政府治理体系和治理能力现代化，推进事业单位改革的需要

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全，与之相配套的事业单位管理体制表现出明显的滞后性，由于长期以来提供公共服务的垄断性地位，事业单位组织内部存在各种弊端，甚至一些事业单位已经成为市场经济发展的阻碍，事业单位组织管理体制与经济社会发展总体状况、改革开放总体格局、人民群众日益增长的需求出现了明显的不适应现象。2011年，国家出台系列政策，拉开了我国事业单位改革的序幕。经过努力，事业单位改革已初见成效。但是事业单位履职中仍然存在大量问题，诸如人员结构失衡、混岗情况突出、部分人员“吃空饷”、人员编制管理与日常管理分离、部分事业单位法定代表人履职意识淡漠、事业单位履职职责清单不明确、事业单位履行职责与规定职责不符、个别事业单位业务量严重不饱和、职责定位不清等等。这些问题的存在严重影响了事业单位履职的效果，甚至成为影响公共服务体系建设、制约经济社会协调发展的突出问题。为配合政府职能转变的加快推进，事业单位改革也亟待深化。

2.是破解管理难点，创新事业单位监督管理机制的需要

目前对事业单位的管理主要工作集中在设立审批阶段，后续管理措施相对薄弱。不少事业单位依法登记、拿到法人证书后该变动的登记事项不主动申请变更，登记数据的准确性得不到保障。事业单位实际运行的状况更是难以掌握，少数单位不能按照宗旨和业务范围正常开展工作，单位之间职责交叉、推诿扯皮的情况时有发生。而且对事业单位履职评估的范围普遍模糊，指标不明晰，缺乏完善科学的事业单位履职评估体系。因此，迫切需要建立健全事业单位履职评估体系以创新事业单位监督管理机制，破解事业单位管理难点，使机构编制部门获得一个有效载体来加强对事业单位的监督管理。

3.是推动事业单位有效履职、提升公共服务质效，增强人民群众获得感的需要

事业单位作为政府履行公共服务职能的重要载体，是政府向广大群众提供公共产品和公共服务的重要平台，也是公共服务体系的重要主体。深化事业单位改革，重要的是明确其作为公共服务提供主体的基本定位，把推动事业单位有效履职作为改革的首要目标和基本衡量标准，把提高公益服务水平，满足人民群众需求作为出发点和落脚点。事业单位要实现有效履职，关键在于要把政府严格定位为出资者和监管者，建立监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建并完善政府监管与社会监督机制，加强事业单位的内外部监督，方能实现公共服务的结构优化，质量提高，内涵品质和效率提升。

（二）基层事业单位履职评估建设的目标

1.推动基层事业单位编制资源的合理配置，实现编制优化管理

基层事业单位履职评估体系是有效评估事业单位履职的工具和手段。通过定性与定量，综合与专项指标的设置，在体现共同性又具个性的评估体系运行实施中，将有效的评估事业单位履职的优劣，并通过不同等级区分其职能运行的情况。将履职评估的最终结果运用到政府管理之中是评估的最终目标。从编制的角度看，通过评估结果运用实现编制资源的优化配置，使组织的机构设置、人员配置与组织目标相一致，与组织内外部环境相协调，促进组织发展及其职能实现。实现人员数额、人员结构和职数配置动态调整，实现编制资源的动态管理，达到政府职能、机构设置合理化，人员配置科学化的目标。

2.促进事业单位有效履职，提升公共服务效能

建立科学的基层事业单位履职评估体系是提高公益事业投入效率的需要。加大对公益事业的投入，逐步提高人民群众的物质文化生活水平是党和政府重要工作目标。但是加大投入并不能必然地提供更多的优质公共服务。改革开放以来，我国的行政管理体制和经济管理体制发生了重大变革，但是事业单位管理基本上仍然沿袭了原来的管理体制和模式，重视投入，而忽视过程监管和考核。通过履职评估，可以促使事业单位更加注重投入和产出的效率，为社会提供更多更优质的公共服务。

3.推动政府职能转变，打造法治政府

目前，基层事业单位的许多矛盾和问题，都与现行事业单位管理体制密切相关，突出表现为政事不分和管办不分，客观上造成政事边界不清，功能定位不明，主管部门既履行社会管理职责，又履行出资人职责，对事业单位缺乏有效的监督管理。而由机构编制部门对事业单位履行职责情况进行绩效评估，可以较好地解决政府主管部门监管事业单位“越位”和“缺位”问题，推动政府转变职能，做好自己该做的事情。

（三）基层事业单位履职评估建设的基本原则

1.坚持评估的法定性、规范性和科学性

坚持评估工作的法定性，需要制定与基层事业单位履职评估的相关法律、法规和规范性文件等。要依据国家事业单位改革的政策和法律，如《事业单位改革意见》《深化党和国家机构改革方案》《事业单位登记管理暂行条例》，制定地方《基层事业单位法人履职评估办法（试行）》《基层事业单位法人履职评估操作指引（试行）》等，实现事业单位评估评估的法定性、规范性和科学性。

2.坚持评价规范的一致性和可比性

评价规范的一致性是指对同一类型的基层事业单位应采用相同的评价规范，评价规范的可比性是指对不同类型事业单位的评价结果可以互相比较。评价规范的一致性和可比性是保证事业单位评价结果客观、公正性的基本前提，因此基层事业单位评估体系规范的设置要坚持同类型事业单位适用相同的指标，不同类基层事业单位应区别专项指标，实现评估工作的公正、合理和可信。

3.坚持评价的可操作性和适用性

基层事业单位运行评价体系及计分模型的设计不仅采取科学先进的评级技术，还充分考虑其适用性和可操作性。除考虑了基层事业单位提供运行评价基础资料的可获得性和可靠性之外，评价规范和计分模型的设计同时也保证事业单位容易理解与操作。

4.坚持激励和问责相结合

坚持公平、公正、客观的原则，通过正向激励与严厉问责相结合的方式，健全鼓励先进、鞭策落后的奖惩机制，推动基层事业单位履职评估形成竞相发力、主动作为的工作尽头和态势。激励问责的依据是根据每年度的履职评估考核情况等工作落实情况，根据考核结果来对各基层事业单位进行结果运用实施。

二、基层事业单位履职评估的实践和探索

（一）国家省市层面评估的政策和法律依据

基层事业单位履职评估工作须在政策和法律的框架内展开，目前开展事业单位履职评估的政策和法律依据主要有以下几个方面，国家层面：《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（国办发〔2011〕37号）、《事业单位登记管理暂行条例》《中国共产党机构编制工作条例》《事业单位岗位绩效工资制度》等。四川省层面：《四川省事业单位岗位设置管理实施意见》（川办发〔2008〕19号）、《四川省公共企事业单位办事公开实施办法（试行）》（川府发〔2008〕30号）、《关于推进省级党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管的实施意见》（川办发〔2019〕38号）等。成都市层面：成都市2017年印发《关于建立事业单位职能运行评估制度的通知》等。

（二）国内相关地区的做法

1.国内典型地区的实践

（1）山东省泰安市

泰安市在2012年印发《关于开展机关事业单位履职评估的意见》，分层分级对全市各机关事业单位进行了履职评估。实施方案如下：①确定对象和内容。考评对象是泰安市级纳入机构编制管理的事业单位。考核内容主要体现政治建设、思想建设、干部人才队伍建设等方面。②自我评价和实地评估。被考核事业单位对照考核指标评价评分标准进行自我评估，依据考核结果进而确定考核等次。③评估结果的运用。做好综合评判、强化激励约束，督促整改提高。

（2）江苏省南通市海安县

2013年江苏省南通市海安县开始实施事业单位绩效评估制度。实施方案如下：①确定评估对象和内容。涵盖各种不同单位类别和经费管理类型的事业单位。着重从按职能职责和核准的业务范围开展活动情况、遵守机构编制管理相关规定情况、遵守事业单位法人相关规定情况三个方面对进行综合评估。②实施履职评估的操作流程。一是宣传发动。二是单位自评。三是召开进点会。四是广泛收集情况。五是形成报告并反馈。③对评估结果的运用。对被评为优秀等次的事业单位法人进行通报表彰。对不合格的单位发出书面整改通知，在规定期限内整改不到位的，依法对其进行机构编制调整，直至撤销法人登记。

（4）以上地区实践启示

一是事业单位开展绩效评估，强化了对事业单位履职的有效监督。有利于引导事业单位自觉增强法治理念和履职意识，规范自身行为，不断提高依法履职、高效服务的能力和管理水平。

二是事业单位开展绩效评估，提升了机构编制管理效能。有效地检验了事业单位是否有机整合了内部资源，是否最大程度激发了各要素的创造活力，是否有效产生了单位的综合效能，为科学调整事业单位宗旨和业务范围，切实管住、管好、管活事业单位机构编制创造了有利条件。

三是事业单位开展绩效评估，优化了经济发展环境。开展评估，有效遏制了乱收费、乱罚款、乱摊派、乱拉赞助的现象。一些单位减少了办事审批环节，简化了办事程序。企业、群众满意度不断提高。但同时，因事业单位法人履职评估涉及面广、工作量大、业务性强，在具体的评估工作中，面临着如少数事业单位无法依法运行、兼职现象影响履职、评估主体过于单一、评估指标操作性不强、评估结果运用范围有限等问题。因此，为积极提升履职评估效果，我们还需要多角度、全方位的去考虑事业单位履职评估体系建设的具体路径。

2.四川省省内典型地区实践

（1）绵阳市

为更好引导事业单位履行职能，绵阳市主要从规范和强化机构编制管理工作、出台事业单位登记管理办法、推进事业单位信用体系建设课题研究、推进事业单位绩效考核。实施方案如下：①确定对象。严格确立履职评估对象。②自我评价和实地评价。邀请市财政局、市人社局、市税务局、举办单位共同参与抽查。将监督检查和运行评估工作统筹推进。③评估结果的运用。绵阳市委编办将机构编制监督检查过程结果在新闻端等新媒体上予以公开，优化编制资源配置。

（2）成都市

成都市2017年以编委名义印发《关于建立事业单位职能运行评估制度的通知》，探索开展事业单位职能运行评估工作，以评估促进事业单位规范管理，激发事业单位活力。实施方案如下：①明确周期范围。成都市机构编制管理机关审批设立的事业单位全部纳入评估范围。②明确评估内容。主要评估五个方面内容。根据评估工作要求和部门职责分工，制定了成都市事业单位职能运行评估工作操作规范。③明确结果运用。机构编制部门将评估等级作为机构编制调整的参考依据并实施区别管理。

（3）成都市新都区

成都市新都区印发《关于开展事业单位职能运行评估工作的通知》，正式启动对全区259家事业单位职能运行情况的专项评估工作，明确提出根据评估结果，对事业单位机构编制事项进行主动调整，初步建立编制资源动态调整机制。

①确定对象。首批选取原农业局、水务局、林业局等传统“农口”的农业综合服务站、水务片站等39家事业单位自我评价。事业单位接到评估通知后，按要求准备好各类文件资料并完成自评报告。

②自我评价。事业单位接到评估通知后，按要求准备好各类文件资料并完成自评报告。

③实地评估。为引导事业单位正确履行职能，新都区着重从按职能职责和核准的业务范围开展活动情况、遵守机构编制管理相关规定情况、遵守事业单位法人相关规定情况三个方面对事业单位法人履职情况进行综合评估。派出三个评估组到每一家事业单位进行实地评估，采用查阅三本台账、走访服务对象、对事业单位工作人员面对面开展座谈等多种方式，掌握最为真实、详细的一手资料，对评估中反映出的问题，从职责履行、人员编制管理等方面进行归纳总结，结合实地评估中搜集到的情况，从历史和现实的维度，从举办单位干预、事业单位自身管理等不同角度进行详细分析，明确问题产生的原因和解决的方向。

④汇总分析。事业单位按照评估周期将每一项的评估结果汇总，认真分析评估情况，形成事业单位绩效评估报告，及时向被评估单位反馈评估情况，并提出限期整改意见。

⑤总结完善。对评估中反映出的问题，从职责履行、人员编制管理等方面进行归纳总结，结合实地评估中搜集到的情况，从历史和现实的维度，从举办单位干预、事业单位自身管理等不同角度进行详细分析，明确问题产生的原因和解决的方向。

⑥对评估结果的运用。在综合各方面，确定被评估单位履职等次，并合理运用评估结果。对考核结果评定等级较高的单位，评为优秀等次的事业单位法人进行通报表彰，并授予先进工作单位。对不合格的单位发出书面整改通知，在规定期限内整改不到位的，依法对其进行机构编制调整，直至撤销法人登记。在行政管理方面，通过绩效考核进而调动事业单位内部人员工作的积极性。

⑦启示。新都区上述做法深化了事业单位改革，创新事业单位管理体制机制，构建科学规范、公正透明、适应不同类型事业单位职能运行体系；强化了事业单位的公益属性，激发事业单位的活力，提升事业单位公共服务能力，提高机构编制管理工作的科学化、规范化、精细化水平，促进全区公益事业的健康发展。

三、目前基层事业单位履职评估存在的问题

目前事业单位法人履职工作取得了一定的成效，增强了事业单位公共服务管理水平、提升机构编制管理效能和优化经济发展环境。但是，通过问卷调查和实地走访的方式调研了正在探索和建设事业单位履职评估体系的四川省成都市新都区的部分事业单位，发现事业单位履职评估工作量大、涉及面广、业务性强，在具体的评估工作中，存在一些不容忽视的问题，需要努力加以解决。

（一）评估缺乏政策法律保障，缺乏相应规范、办法的指引

基层事业单位履职评估法律制度的完善是保障履职评估工作顺利开展的前提和基础。针对事业单位改革，国家层面出台了相应的指导意见，省市层面也制定了相应的规范性文件。但是基层事业单位履职评估作为事业单位改革的重要内容，作为一项创新工作，在国家和省市层面均缺乏具体的政策、规范性的办法等。目前，各地在实践中不断探索，有实施“绩效评估”，制定绩效评估文件的，也有虽冠之以“履职评估”，实则为 “绩效评估的”，还有些地方虽展开“履职评估”，但履职评估是什么、评估原则、怎么评估和评估的程序等问题却并未通过具体法律制度的形式予以厘清。也因缺乏具体的规范、指引和办法等，最终导致评估结果的正当、公平、公正遭到质疑。

（二）履职评估指标设计科学性不强

目前，全国各地机构编制部门建立的事业单位履职评估标准各不相同，在规范性、系统性、科学性和合理性等方面还存在较大不足。从目前对各事业单位的评估考核情况看，广泛存在着将经济业绩等同于政绩，将数量化的经济指标等同于事业绩效的评估指标，片面地强调对事业单位的投人而忽视产出、成本和效果的问题。许多指标在内容和权重设置上都没有按市场条件下组织行为价值选择的要求作合理转变。其指标体系混杂、权重安排不合理等问题的存在，使现有指标在正确导向性、客观实在性和整体统一性方面背离市场化发展要求，出现严重的扭曲。评估中不同类型的事业单位如何合理分类分级，在建立的指标体系中哪些是共性指标、什么是个性指标，定性指标和定量指标如何划分，评估指标的类别。不同指标之间的权重，哪些情况下适用一票否决制，实践中各不相同，也相应导致定编标准的模糊。

通过实地访谈调研发现，不同类型基层事业单位在进行履职评估时，评估指标在定性和定量方面的权重设置上没有结合该类事业单位的属性和职能，导致评估指标的实操性和立体性体现的不够全面，进而影响对基层事业单位的整个评估体系的可操作性和结果适用性，更甚会影响履职评估的预期效果，如对于技术服务类事业单位指标应当根据其单位属性和职能设置合理权重，由于该类事业单位偏向技术和服务公众事业单位层面，量化度有限，事业单位服务群体较为统一，且细化考量可操作的程序范围较广，可以在合理区间内设定定量指标和定性指标占比权重。

（三）履职评估程序不规范、操作性不强

实践中，不管是各职能部门工作人员，还是参评的社会方方面面代表，均对所评估的事业单位了解不多，特别是对一些机构编制、登记管理方面的业务性较强的问题，了解不深。尽管采取了提供自评报告、详细介绍情况等办法，但凭印象打分、凭感觉打分的问题仍然存在，影响了评估的准确性。评估过程中，如何突出重点、抓住要害，精简指标体系，这些问题有待进一步探讨。

如依据《成都市新都区事业单位职能运行评估工作操作细则（试行）》，评估由区委编办牵头组织实施，包括事业单位自评、评估组实地核评、评估结果反馈及运用三个主要阶段，但评估的全流程管理还较为薄弱，如在评估准备阶段，提前一个月以上时间下达评估通知书，明确评估对象、评估内容、工作时限和相关要求。如“提前一个月以上下达评估通知书”的规定，该规定在时间上的模糊处理，是评估权力任意的反映，将导致评估主体对整个评估过程时限的不可控，导致评估对象对自身评估工作的难以把控。如“成立评估组，评估组成员为3－5 人，一般由机构编制部门相关人员组成，必要时可邀请其他职能部门或事业单位主管部门人员参与”。该规定在成员组成上仅规定了行政机关及编办人员参与评估，反映出评估人员设置不足，忽视了评估工作的社会性和专业性。仅规定建立工作日志制度，提供全体职工近期的工作日志，但并未规定工作日志的主要内容。虽规定了层级划分参考标准A、B、C三级，但级别划分的标准模糊，客观性和操作性不强，易凭主观标准形成判断的弊端。

（四）履职评估结果运用不理想

虽然对事业单位违反《事业单位登记管理暂行条例》规定的处罚手段有“警告并通报其举办单位”、“暂扣《事业单位法人证书》及单位印章”、“撤销登记并收缴《事业单位法人证书》及单位印章”等方式，但在实际中执行起来有难度，加之缺乏有力的措施保障，更使处罚工作流于形式。目前对评估结果的应用，形式还比较单一，局限性较大，运用范围很有限。基层事业单位法人履职评估的主导性和权威性不够，这在一定程度上影响了评估工作的实效性。

目前，履职评估结果适用的范围还仅限于与事业单位有之间监管关系的主管部门，如财政、人事部门。履职评估结果运用主要是调动事业单位工作的积极性，通过评估方式加强事业单位月度、季度和年度目标完成度和完成效果。除此之外，通过实地调研发现对于基层事业单位的履职评估结果适用不尽理想，在基层事业单位面临的问题有在编人员年龄层普遍偏大、编制数有限、在编人员上升空间有限，而履职评估结果在基层的适用多是评定等级并分等级具体表彰，并未将结果实质性的和工作人员的绩效、岗位调度晋升直接挂钩，使得虽进行评估但并未起到调动积极性的作用使得评估结果适用不理想。在基层事业单位访谈中，尤其是在服务政府类事业单位，如农业农村局、农产品质量检测中心、农机中心等普遍反映工作任务重，工作人员溃泛，编制配置不合理。

图1：事业单位履职评估发出问卷                                                                                                       图2：事业单位履职评估回收问卷

同时，针对事业单位履职评估问题，实施了问卷调查。此次调查问卷设置为三类，问卷（一）是主要针对服务政府类事业单位，问卷（二）主要针对服务公众类事业单位，问卷（三）主要针对技术服务类事业单位。问卷共发出3075份，共收回3006份，有效2912份。（详见图1-3）

                                     图3：事业单位履职评估调查有效问卷                                                                                                                       图4：事业单位机构编制是否合理调查

其中，关于事业单位编制配置问题，主要针对服务公众类事业单位展开问卷（二）的调查。（详见图4）

上述统计数据显示，有约1027份调查问卷（占比37%）认为基层事业单位编制配置一般，723份调查问卷（占比26%）认为基层事业单位机构编制不合理。上述数据表明基层事业单位编制配置问题是事业单位履职评估中较为重要，且急需解决的问题。                

四、建立和完善基层事业单位履职评估的对策

（一）加强履职评估政策保障，制定相应规范指引

当前事业单位履职评估的支撑性法律和政策有《中华人民共和国行政许可法》、《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《事业单位登记管理暂行条例》等。上述法律、条例、意见较为原则，如要研究制定事业单位法人绩效考核评估体系，明确评估主体、内容、程序和方法，研究评估结果的使用方式，逐步把评估结果作为确定事业单位预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据”，仅规定了事业单位要明确评估主体、内容程序和方法，但是具体内容、主体、程序等均未有所规定。

各地方在实践探索中，部分地方编办制定了相应的章程、实施方案、考核办法、议事制度。如山东省淄博市高青县委制定或修订《事业单位章程》，保证通过“山东省事业单位监督管理网”提交的“宗旨和业务范围”项、《事业单位章程》中“宗旨和业务范围”项和该事业单位的业务范围清单完全一致，切实规范事业单位法人证书登载的“宗旨和业务范围”事项，明确事业单位正确履职的法律界限。江苏省苏州市编制为进一步巩固改革成果，推进基层治理体系和治理能力现代化，相城区委编办结合党政机构改革，及时制定《区级机关事业单位优化调整实施方案》。 上述各地方的实践探索为制定全面规范的事业单位评估办法、意见、规范、指引等提供的有效的实践样本，如可制定《基层事业单位履职评估办法》，《基层事业单位履职评估实施方案》，《基层事业单位履职评估委员会工作规则》等作为事业单位履职评估的重要依据。

（二）建立科学的履职评估的指标

1.划分三类事业单位、指标体系分为专项和综合指标

根据基层事业单位主要职责、服务对象的不同，可考虑将基层事业单位划分为政务服务、公众服务和技术服务三类。再根据这三大类别设置不同类别事业单位评估的指标体系。在这个前提下，评价指标要细分为“专项指标”和“综合指标”。根据不同机构的特点和职责，设置一些详细的指标，每项指标应有详细的说明，以增强参评人员对评估的理解度。进一步丰富考核内容，做到多角度全方位考核。三类事业单位的综合指标设置主要重心放在党的建设和队伍建设两方面，而对于不同类型的三类事业单位中的每一类具体的基层事业单位综合指标的细化指标考核设置，则需要结合该类事业单位的单位属性、职能和服务对象具体确定；在专项指标设置方面则需要结合被考核事业单位属性和工作程序化核心化区间具体设置专项指标。（详见图5）

2.建立三个专项指标、三个综合指标体系

基层事业单位划分为三类，根据指标体系设置专项指标和综合指标。其中综合指标体系又分为服务政府类、服务公众类和技术服务类三类综合指标体系。专项指标体系也分为服务政府类、服务公众类和技术服务类三类专项指标体系。三类事业单位综合一级指标分别是党的建设、队伍建设、可持续发展和信用建设。                   

图5：新都区事业单位履职评估分类统计表

专项指标的设置依据类别不同具体如下：

（1）服务政府类事业单位考核专项指标。主要设置的一级指标有履行职责、创新创优、登记管理、基础管理和满意度等5项一级指标。其中履行职责下又设重点任务、主要职责和服务效率三个二级指标；创新创优下又设科技创新、提质增效和争先进卫等3个二级指标；登记管理下又设登记情况和年度报告公示情况2个二级指标；基础管理下又设机构编制管理、财务资产审计管理、人事人才管理和科技信息应用管理4个二级指标；满意度又设领导评价、主管部门评价、本单位职工评价和服务对象评价等4个二级指标。

（2）服务公众类事业单位考核专项指标。主要设置的一级指标有履行职责、创新创优、登记管理、基础管理和满意度等5项一级指标。其中履行职责下又设重点任务、主要职责和公益服务质量三个二级指标；创新创优下又设科技创新、提质增效和争先进卫等3个二级指标；登记管理下又设登记情况和年度报告公示情况2个二级指标；基础管理下又设机构编制管理、财务资产审计管理、人事人才管理和科技信息应用管理4个二级指标；满意度又设领导评价、主管部门评价、本单位职工评价、社会大众评价和服务对象评价等5个二级指标。

（3）技术服务类事业单位考核专项指标。主要设置的一级指标有履行职责、创新创优、登记管理、基础管理和满意度等5项一级指标。其中履行职责下又设重点任务、主要职责和技术服务质量三个二级指标；创新创优下又设科技创新、提质增效和争先进卫等3个二级指标；登记管理下又设登记情况和年度报告公示情况2个二级指标；基础管理下又设机构编制管理、财务资产审计管理、人事人才管理和科技信息应用管理4个二级指标；满意度又设领导评价、主管部门评价、本单位职工评价和服务对象评价等4个二级指标。

针对履职评估中什么指标更为重要，我们实施了调查问卷，具体数据如图6：

图6：服务政府类事业单位履职指标比重调查

上图中认为“履行职责”的有1720人，占比63%；认为“创新创优”的有565人（21%）；认为“基础管理”的有318人（12%）；认为“登记管理”的有122人（4%）；统计数据表明在履职评估中应当重视“职责履行”在评估中所占的重要比例，事业单位的创新和基础管理的重要性也不应忽视。

我们针对有关“事业单位履职评估中党的建设指标占比”和“事业单位履职评估中的登记管理指标占比”的问题开展了问卷统计调查。（详见图7-10）

上述统计数据显示，三类事业单位工作人员对党的建设指标占指标体系比例较为关心，其中在服务公众类事业单位认为党建情况应占比25%的比例高达40%，技术服务类事业单位认为党建情况应占比25%的比例高达32%，服务政府类事业单位认为党建情况占比25%的比例达23%；同时在服务公众类事业单位中，认为事业单位履职评估中的登记管理指标占20%比例的高达37%。该数据表明三类事业单位存在多数认为，事业单位履职评估工作应当在指标体系中确立适当的党的建设比例，并且这一指标设置适合三类事业单位。这在某种程度上说明，细化共建指标至党的建设和登记管理研究设想和事业单位的实际需求相契合，应当予以重点关注。

图7：服务政府类事业单位党建指标调查   图8：技术服务类事业单位党建指标调查

图9：服务公众类事业单位党建指标调查   图10：服务公众类事业单位登记管理指标调查

3.突出指标体系中公益服务权重

以公益服务为考核重点，以公众满意度为考核动力，科学制定考核指标体系。履行职责和创新创优指标，由主管部门负责制定，围绕事业单位中心工作、重点工作制定特色指标，结合自身职责设置差异化指标，指标量化到时间、数量、质量等标准，明确评分标准和分值权重。在指标体系建设中要体现事业单位公益属性指标的重要性，在权重设置上要有所偏重，以公益服务的质量来有效衡量基层事业单位履职情况。

4.提高社会评价工作质量权重

基层事业单位履职评估中指标的设置应提高社会评价工作的权重。社会评价分民主评议和民意调查两部分。民主评议应与事业单位的年度民主评议同时进行。由基层事业单位部门、单位主要负责人对单位进行评议，提高主管部门和基层事业单位对履职评估工作的重视程度，更好地反映基层事业单位履职情况。民意调查由基层事业单位所在区的统计部门依托该地区的政务服务中心各服务窗口，面向办事群众进行调查访问，反映事业单位公益服务的社会满意度。

针对基层事业单位社会评价方面问题，进行了问卷调查，数据统计如图11：

图11：服务政府类事业单位满意度指标调查

上述统计数据显示，基层事业单位工作人员认为事业单位履职满意度指标最高应占到30，最低也达到了19%。这为在基层事业单位履职评估体系中提高满意度指标权重提供的充实的现实基础。

（三）完善履职评估的程序性规则

基层事业单位履职评估需要建立事业单位履职评估的具体办法、细则，还需要细化工作方案，方能合法、高效的展开基层事业单位履职情况的评估。

1.优化评估程序，确保科学规范高效

基层事业单位应以声明、自主申报、社会承诺等形式，向评估主体提供以下申报材料，并保证信息的合法、真实、完整。（1）基层事业单位评价申报书及相关资料；（2）申报材料真实性声明；（3）其他有关反映履职情况、能力及表现的证明材料。其中，依据法律法规规章应当主动公开的信息和事业单位信息目录中要求公开的信息，应当公开，作为评价依据。

基层事业单位履职评估主体可以根据实际需要，拓展评价信息来源，通过政府部门或其他主体依法已公开的信息，人民法院依法公布的判决、裁定等渠道，依法查询属于政府信息公开范围的公共信用信息作为事业单位履职评估信息的补充。

基层事业单位评估主体可根据需要通过实地调查等方式对事业单位的申报信息进行核查比对，市场主体应给予配合。基层事业单位评价主体应按照评价标准，组织开展评估，计算评价分值，形成初评报告，初步拟定履职等级。

基层事业单位履职评估主体应将事业单位履职评估初评结果通过网站、报刊等渠道进行公示，向社会征询意见，公示期为7个工作日。

对基层事业单位评价初评结果有异议的，应在公示期限内以书面方式向事业单位履职评估主体提出异议，说明理由并提供相关证明材料。基层事业单位履职评估主体自收到书面异议及相关证明材料之日，如需补充相关证明材料，评价机构一次告知，并自收到补充证明材料起，在规定的工作日内对提出的异议完成复核，并反馈复核意见。

对履职评估无异议的，或完成异议处理的，基层事业单位履职评估主体应形成正式的评价结果和评价报告，并在规定的工作日内，将基层事业单位基本信息和事业单位履职评估结果录入信息平台，按照统一样式制作并颁发信用等级证书和标牌。

基层事业单位履职评估主体将事业单位的评估结果记入信用档案，并通过评价机构网站、网站等渠道依法依规向社会披露。

2.评估过程加强联动，拓宽评估工作渠道

实施基层事业单位法定代表人履职情况评估工作，必须坚持多部门联动。具体是由编办牵头、财政、审计、人社等部门参与的工作责任机制，保证工作出实效，各部门之间要主动沟通信息，健全工作网络，整合相关资源，合理调配力量，形成分工明确、各负其责、相互配合、运转协调的整体联动机制，进一步提高评估工作的水平。一是多层面邀请人员参加评估。在具体评估工作中，不应局限于被评估单位内部，应扩大到其管理或服务对象和关联单位，听取了解相关单位及群众的反应和评价，同时，还要聘请社会各界人士，从各个社会层次反映基层事业单位的履职情况和社会反响，增强评估的真实性和说服力。二是建立健全民意反映机制。为畅通事业单位履职评估工作渠道，扩大社会监督范围，强化事业单位履职评估工作的严肃性，要建立健全“简便、安全、高效”的民意反映机制，扩大“12310”举报电话和网上举报信箱的知晓率，充分发挥党员干部群众及舆论等方面的作用，使履职工作始终在有效的监督下正确行使。特别是推行“政务公开”活动，使权力在阳光下运行。三是聘请特约监督员，实施监督。特约员可以从党政群机关和社会各界热心关注机构编制工作的人事、监察干部、人大代表、政协委员中聘任，聘期一般为两年，期满后视情况续聘。对监督员要明确权利和义务，加强业务培训，对工作成绩突出，实绩较为明显的监督员，进行表彰奖励；对因各种原因，不能正常履行职责的，及时予以解聘。

3.实施评估结果动态管理，激发事业单位动力

基层事业单位履职评估评价结果有效期可以确立为1年。基层事业单位取得履职评估评价等级1年后，可申请评估等级升级，从等级升级获批之日起，有效期自动延展2年。升级评价程序按照评估程序的规定执行。

基层事业单位履职评估主体加强事业单位履职行为动态监测与评估复查。评估结果有效期内，基层事业单位履职评估主体发现可能影响评估结果的不良信息，应将其列入观察名单，并在评估档案中予以标记。同时，告知列入观察名单的事业单位。

列入观察名单的事业主体，应在2个月内向基层事业单位评估主体申请履职评估复查。复查合格者继续保留原评估等级，不合格者应相应下调。未在规定期限内申请履职评估复查的，评价机构应相应下调其评估等级，并告知。

（四）加强基层事业单位履职评估结果的运用

基层事业单位履职评估的目的是通过评估结果的使用来实现的，结果运用是评估系统的动力机制。对评估结果一定要进行广泛公示，提高工作透明度，接受群众监督，主要是在以下三个方面加强使用力度。

1.与机构改革和机构编制资源的优化配置相结合

要把评估工作与机构改革结合起来，将履职评估结果作为机构改革和修订“三定”规定的基础，增强“三定”规定的科学性、合理性。特别是对于履职评估中发现的职责交叉、权责脱节等问题，要通过理顺管理体制、科学配置职能、合理设置机构、完善运行机制予以解决。用好履职评估，腾出编制空间。根据不同等级，对评估对象实施分类管理。对评估为A级的单位引进高层次人才予以用编支持；对评估为B级的单位从严控制办理机构编制调整事项及空编使用；对评估为C级的单位，通报批评，并发出整改通知，限期整改，整改期间暂缓办理机构编制事项；评估对象应承担的主要职责已消失或大幅弱化的，可以采取冻结机构编制事项或按规定对其机构编制事项进行调整，甚至撤销。

2.与日常登记管理相结合

对被评为优秀、良好、合格等次的基层事业单位法人实行分类管理。对因履职越位、缺位、不到位而被评为不合格等次的事业单位法人，在规定期限内整改不到位的，要依法采取调整机构、降格、撤销机构，调整职能、编制，撤销法人登记等措施。相关职能部门要将评估结果运用到本部门的管理工作中去，对履职评估评定为优秀的事业单位法人可以增加年度评先评优指标，增加一定数量事业预算经费，对于连续两年履职评估结果为不合格的事业单位法人，其法定代表人可给予免职处分。基层事业单位主管单位也要将评估结果与年度工作的考核相结合。将履职评估结果作为事业单位法人年度考核的主要依据。

把履职评估结果作为配备人员编制的重要依据。被评为优秀等次的，在人员编制配备上合理倾斜；被评为不合格等次的事业单位法人，且在规定期限内整改不到位的，对其采取冻结和核减编制等措施予以处罚。把履职评估结果作为调整机构及职能的重要依据。对职能消亡、缺乏存续价值的，在机构调整中予以撤并；对存在职责交叉、权责脱节的，通过理顺管理体制、科学配置职能、合理设置机构、完善运行机制予以解决。把履职评估结果作为奖惩激励的依据。对被评为优秀等次的，通报表彰，推介经验；履职不合格的，通报批评，披露曝光。对优秀等次事业单位的法定代表人，由评估办向相关干部管理部门出具文件推荐；对不合格等次事业单位的法定代表人，由相关干部管理部门对其进行诫免谈话。  

履职评估结果将作为调整机构编制的主要依据。对于被评为优秀等次的基层事业单位法人，在机构编制资源配置上合理倾斜，为其提供机构编制保障。对于因履职越位、缺位、不到位而被评为不合格等次的事业单位法人，在规定期限内整改不到位的，将严格调控，依法采取调整机构，降格、撤销机构，调整职能、编制，撤销法人登记等措施。

3.舆论监督和奖惩制度相结合

要将履职评估结果延伸运用到奖惩中去，作为实施奖惩的重要依据。对于履职被评为优秀等次的事业单位法人，要通报表彰，推介经验；对履职不合格的事业单位法人，要依法处罚，披露曝光。特别是对少数不能依法运行的事业单位，要责令整改，直至撤销机构，收回编制。同时，把履职评估结果与事业单位法定代表人的个人利益挂起钩来，对于被评为优秀等次的事业单位的法定代表人，要向相关干部管理部门推荐，并以适当形式进行物质奖励和精神奖励；对于履职不合格的事业单位法定代表人，要向相关干部管理部门提出调整意见；对于涉嫌违纪违法的事业单位法定代表人，要移交纪检监察机关或司法机关处理。

4.严评严审考核内容结果，强化问题落实整改

为充分发挥事业单位绩效考核的结果导向作用，考核结果实行“四挂钩”政策，即与干部使用挂钩、与评先树优挂钩、与绩效工资总量挂钩、与机构编制事项挂钩，各项挂钩事项均实行考核结果A级单位正向激励、考核结果C级单位“负向激励”，将奖优罚劣落实到位，激发事业单位争先创优、履职尽责的动力。基层事业单位绩效考核的结果将作为物质奖励、改进工作、评先树优、干部选拔任用及机构编制、财政预算管理的重要依据。对考核优秀单位进行奖励，对存在问题的单位按规定进行相应处理，并限期整改。对考核过程中发现的问题，由各专业考核委员会的负责部门统一梳理、汇总，以书面形式反馈给被考核单位；同时，要求被考核单位制定整改措施，立即落实整改，并报送整改情况报告。

5.评估结果与单位法定代表人和预算直接挂钩

评估结果适用是增强事业单位动力和内部工作人员积极性的有效依据。但是针对履职评估过程中各项指标的实现都需要内部工作人员的逐级完成和配合，但是由于在事业单位目标完成过程中实行“法定代表人负责制”，而评估结果效力若只及于事业单位内部则会影响任务完成和改进。因此，需要将评估结果与单位法定代表人挂钩，效力及于该法定代表人职位调度晋升会增加基层事业单位实质执行效果。

一方面，在基层事业单位履职评估过程中，事业单位法定代表人晋升空间有限、工作量大，如果考核结果只适用在评定等级上则起不到调动单位积极性工作人员工作积极性作用，因此要将评估结果与机法定代表人挂钩，形成“法定代表人负责制”将大大提高工作效率。另一方面，要将评估结果和事业单位预算挂钩。事业单位的预算的增加、减少或维持不变和评估结果评定等级直接挂钩，则会促进事业单位的既定目标完成，因为评估结果和事业单位内部工作人员的实际绩效直接挂钩促进了事业单位积极性，并且起到了提高工作人员的工作积极性的作用。

6.加强评估结果在不同监管主体之间的共享与流动

实施基层事业单位法定代表人履职情况评估工作，必须坚持多部门联动。具体是由编办牵头、财政、审计、人社等部门参与的工作责任机制。只有这样，才能保证工作出实效，各部门之间要主动沟通信息，健全工作网络，整合相关资源，合理调配力量，形成分工明确、各负其责、相互配合、运转协调的整体联动机制，进一步提高评估工作的水平。

一是多层面邀请人员参加评估。在具体评估工作中，不应局限于被评估单位内部，应扩大到其管理或服务对象和关联单位，听取了解相关单位及群众的反应和评价，同时还要聘请社会各界人士，从各个社会层次反映事业单位的履职情况和社会反响，增强评估的真实性和说服力。

二是建立健全民意反映机制。为畅通事业单位履职评估工作渠道，扩大社会监督范围，强化事业单位履职评估工作的严肃性，要建立健全“简便、安全、高效”的民意反映机制，扩大“12310”举报电话和网上举报信箱的知晓率，充分发挥党员干部群众及舆论等方面的作用，使履职工作始终在有效的监督下正确行使。特别是推行“政务公开”活动，使权力在阳光下运行。

三是构建履职评估工作信息网络。聘请特约监督员，特约员可以从党政群机关和社会各界热心关注机构编制工作的人事、监察干部、人大代表、政协委员中聘任，聘期一般为两年，期满后视情况续聘。对监督员要明确权利和义务，加强业务培训，对工作成绩突出，实绩较为明显的监督员，进行表彰奖励；对因各种原因，不能正常履行职责的要及时予以解聘。（新都区委编办 供稿）