保障基层有效运转应着力解决的体制机制问题

〔内容提要〕“保基层运转”是中央提出的“六保”任务之一。目前基层面临着职权不匹配、权责脱节、资源配置不足、工作机制缺乏协同性整体性等问题，影响了基层有效运转，为此，应从长远考虑，完善基层治理长效机制，着力解决基层职与权分配、权与责界定、资源配置、工作机制转型等方面的问题，夯实基层治理基础，全面提升基层治理能力。

“什么都要管，什么都难管好；什么都要抓，什么也抓不起。”在街道社区参加疫情防控、复工复产工作期间，时常听到基层同志类似的忧虑之声。基层事多、繁杂，运转超负荷，遇到不少难点、痛点与堵点。中央将“保基层运转”作为“六保”的重要任务之一，非常及时、意义重大、影响深远。要真正保障基层有效运转，除解决好当下疫情冲击引起的基层财力困难之外，深圳更应从建立先行示范区目标出发，立足长远，着眼治理能力提升，着力解决好基层的职、权、责、资源配置等方面的问题。

应着力解决基层的职与权分配问题

基层是国家政权结构中的基础单元，是国家治理的“神经末梢”，是地方社会管理和公共服务的直接提供者，其职、权的分配应与其所处地位相协调，职、权的配置应与其需发挥的作用相对应。可在现实中，基层所担负的“职”不断增加，大大超出其应有的法定职能。

究其原因，主要如下：上级部门以“属地管理”为由，把自己职能范围内的职能推给基层，让基层兜底；一些部门借管理“重心下移”之由，将由本部门承担的棘手难办的、风险大的工作下放给基层；一些部门乘基层协助开展工作之便，把相关工作整体转交给基层；一些部门借开展专项工作，让基层担负部门的任务；一些部门借工作领导小组名义，将自己应承担的职能转嫁给基层，等等。向基层转移职能、工作的名义、途径不一而足，导致基层不堪重负、疲于应付。而且职能转移后，基层在履职过程中对大多数事项并无法定权限，对发现的问题往往只能劝说，无法查处、执法，工作很难落实到位，执行虽来来回回，问题却反反复复，管理效果较差。

对此，需按中央为基层减负的要求，重新评估对基层的职、权分配问题，总体上应按照管理、执法、服务不同方面进行梳理分析，根据合法性、合理性、可行性进行权衡，依据促进基层有序、有效、可持续良性运转进行考量，厘清基层可承担的职能范围，明确基层可享有的管理权、执法权，做到职、权匹配，协调一致，堵截以各种名义向基层转嫁职能的不良情形。

重点需规范好“属地管理”，要从行政区域复合性特点出发，不能将职能一股脑全在基层“属地化”，应按行政层级明确职能定位，该由哪一级直接承担的须自己直接履职，不能随意转移；该哪一级为主的须履行好主办角色，不能“甩包袱”；该共同承担的职能，须明确上下各自的工作侧重点及相应的权限，避免推诿扯皮。规范好“属地管理”，能较好地封堵其他转移职能的路径，合理合法地分配好基层的职、权，推动基层有效运转。

应着力解决基层的权与责界定问题

责任强调的是要完成好职能范围内的各项工作任务，否则，就得依据不同情形给予相应惩处。有权必有责、权责对等；在分配好职能的前提下，权、责界定就有了基础。在实际工作当中，权责往往脱节，基层大多是有责无权，或责大权小，权责不对等。

究其原因，主要如下：一些部门强调“守土有责”，将自己承担的责任推到基层；一些部门借“压实责任”，将基层的责任压得实实的，自己当“甩手掌柜”；一些部门凭着确定绩效目标、考核指标之便，将自己应有的责任无形中转嫁给基层；一些部门借签“责任状”“责任书”之机，将自己的责任转移给基层；一些部门借下达任务、监督检查之由，将自身的责任压给基层，等等。转移责任的方式方法不胜枚举，致使基层能力有限、责任无限，看似责任传导到位，责任压得较实，结果压得基层喘不了气，无法守土担责、守土尽责。

为此，应依照职权责对应、权责一致的原则，科学规范界定责任，厘清上下层级之间责任边界，建立健全责任清单，明确责任主体，防止层层向基层转移责任；同时，应依基层承担之责相应赋权，做到基层责任边界清晰、权责对称。

重点要规范好“压实责任”与绩效考核，上级部门不能借给基层“压担子”而不作为，不能借考核将自己由“责任主体”转为“考核主体”“督查主体”。基层有基层的工作优势，但基层不是万能的，“压实责任”是让各责任主体将自身的责任抓到位抓到实处，而不是将自己份内的责任压给别人；绩效考核考的是各责任主体完成自己职责范围内工作任务情况，考核者不可将自己应直接承担的责任推给被考核者。唯有科学规范定责，做到权责一致，才能更好地激发基层的积极性、主动性，保障基层有序、高效运转。

应着力解决基层的资源配置问题

基层是社会治理和公共服务供给“最后一公里”，基层稳，则社会稳；基层也是“最先一公里”，基础牢，则事业兴。基层有效运转，既能更好地落实好经济社会发展各项工作，也能更好地为高质量发展打牢良基，不断构筑各项事业又好又快发展的新起点，从根本上维护好经济社会发展大局。界定好基层的职、权、责边界后，须切实保障好基层运转的人力财力和物力，否则，基层会缺乏应有的运转“燃料”，无法形成前行的动力。目前，基层资源配置不足、资源保障不力，相较承担的繁重任务，基层人手不够、经费不足、相关资源支撑欠缺。

究其原因，主要如下：人员编制作为执政资源，一直是严格管理的，总量受到限制，不能随意突破，基层工作任务虽大幅增加，但人员编制很难相应增加；上级下沉职责、转移工作时，也未相应下沉编制与人员，以致街道正式公职人员占比较少，大多编内不足编外补，基层使用了较多编外人员（即使编外补充了大量人员，但基层仍觉得人手偏紧）。从某街道用人规模看，九成人员为编外人员，或为劳务派遣、或为临时聘用，人员构成包括出租屋网格员、安全生产网格员、消防网格员、市容巡查员、执法员、应急人员、社区专职工作人员等，分布在各工作领域，与正式公职人员一起担负各项工作。财政经费上也是严格执行相关规定，经费的拨付与使用受限较多，区里经费预算要综合平衡基本建设与人员经费开支，对相关工作和人头经费则从紧从严。如某街道安监办反映，企业安监人员培训经费不足，请第三方进行安全技术评估的经费时有时无；城建部门反映出租屋安全评鉴也缺少经费等。因经费不足，基层的大安全工作无法请第三方进行技术支持，社区的家庭调解、防家暴、青少年儿童健康成长所需的专业心理咨询等也很难保证，森林防火需购买的必要设备得不到应有的保障，等等。编外各类人员薪酬也偏低，扣除五险一金，每月到手的只有三千多一点，社区专职人员虽然专司社区各项工作，常加班加点，薪酬也不高，与其承担的工作量不相称。薪酬低，看似节省行政成本，实则既难留住高素质人员，又难激发人员工作积极性。人财物资源保障不力，导致基层运转动力、活力不足，失灵之处在所难免。

要使基层发挥好基础作用，真正兜住应兜的底，应配置相应的资源打牢基层这个“底盘”，增强其“兜力”与韧劲。在编制资源配置上，应尽量精简机关，充实基层一线，编制分配要更多地向基层一线倾斜，让基层有相对充足的人员去策划、组织、落实好各项工作，实现管理精细化、服务精准化；在推动市、区两级向基层下放编制的同时，还可借鉴防疫期间派驻指导服务组的做法，结合基层工作重点、基层攻坚任务，常态化地向基层派驻工作组，在街道党工委领导下，从事基层的具体工作。在财政经费预算上，也应统筹考虑基层的实际工作需要、承担的职责任务、市政建设基础状况等因素，给予足够的保障，确保基层各项工作能正常展开；对必要的编外人员的薪酬，社区专职人员的待遇也应实事求是地予以调整，建立健全薪酬晋升制度，更好地激励他们积极作为；社区工作需要聘请的专业人员也应积极支持；基层工作所需的设备装备，要有基本的保障。

此外，还应大胆探索、积极创新，采取更为有效的新办法解决基层人力财力问题。如，在社区可探索以居委会的名义成立社区共治基金会，通过向社会各方筹集资金，用于奖励在社区治理、社区服务中的优秀工作人员（包括社区专职工作人员、网格员等），奖励在平安建设、大安全工作中的积极分子（主要是志愿者），资助社区志愿者在社区开展相关活动等。又如，街道和社区均可探索组建一些从事公益活动的社会企业，此类企业目的不是利润最大化，而是实现一定的经济目标和社会目标，且以社会目标优先，服务于社会利益，采取企业化经营，以商业化的运作手段实现社会目标，不缴纳税收，企业获得利润全部归企业，用于再投入到公益事业中，是“目标驱动型”而不是“利润驱动型”组织。社会企业完全可作为基层治理的重要力量，尤其是在社区，还可吸纳社区人员就业等，这些创新举措，既合法合规，又能突破现有制度限制，能更好地解决基层运转面临的困难。

应着力解决基层的工作机制转型问题

好的工作机制，能有效协调各基层治理主体的行为，能有效动员社会各方力量与资源，能放大治理和服务的功能。然而，目前基层的工作机制仍受“上面千条线”影响，缺乏协同性整体性，不适应现代治理的要求。

究其原因，主要如下：大党建格局还不够健全，虽然深圳在基层党建上强化了社区党委的统筹作用，街道向社区、居民小组派驻了第一书记等，但还未形成有机运转的党建工作机制；管理和服务上，运用科技支撑建立统筹联动运作的大平台还不够，以致上级制定政策难准确收集到群众和企业诉求（基层多头重复填表格、报信息、报材料等），部门之间政策冲突，措施不接地气，操作性不强；管理服务协同联动不够，上下左右协同不佳，管理上闭环管理未真正做到，离“全周期管理”要求有较大差距；公共服务缺乏长效机制，且难做到主动、精准；基层各方力量、资源还得不到应有的统筹、联动、融合，等等。基层运转“肠梗阻”情况时有发生，运转效能不够理想。

保障基层有效运转，必须下大力气对基层的工作机制进行转型升级，要按照创新社会治理体系目标，树立“系统集成”思维，强化基层运作的整体性、协同性。在构建大党建格局上，应在现有基础上，完善街道、社区、居民小组、网格党组织联动体系，并借鉴疫情防控经验，加强专项领域和专项工作的党组织建设，通过党组织的全覆盖，形成全面推进、多点协同的大党建格局，更好地整合优化基层各方力量，包括执法、管理、服务、志愿等队伍，更好地统筹行政资源、社会资源和市场资源，推动各方协同作战，推动党务、政务、事务联抓联管，统筹落实，全面发挥党建引领作用。在制定政策上，应结合建立“未来社区”要求，充分发挥“两代表一委员”的作用，通过制度让他们定期在基层收集公众对公共政策执行情况的反映与改进意见，居民对公共服务的诉求与期望，并通过制度渠道将收集到的情况与意见反馈相关部门分析、研究与解决；基层党组织对群众关切的问题，可以适当方式定期研究确定公共议题，及时将议题转化为共建共治的项目，不断提升基层治理水平与效能。深度运用大数据、人工智能等新技术赋能基层治理，大力推动基层智慧治理，在健全完善全事项、全流程、一体化、高效化公共服务大平台的同时，积极推进跨区域、跨层级、全过程、全要素、全场景的“全周期管理”，下大功夫打造好跨区域、跨层级、一体化的协同管理大平台，将“上面千条线”对接到大平台上，切实推动部门信息共享、资源共享，再造工作流程，纵向上实现上下联动，横向上实现部门协同，打破部门分割、条块分割的治理困局，全面推进监管执法协同联动。在服务企业上，要在疫情期间宣讲惠企政策经验基础上，建立统一的、常态化的长效服务机制，可通过服务大平台精准推送相关政策、信息给各类企业。同时，要积极推进基层领导方式和工作方式转型，改变运动式治理、被动应付治理等，推进长效治理、依法治理、精准治理、智慧治理。

保障基层有效运转，需克服的薄弱环节较多，需弥补的短板不少，保障基层有效运转，需改革的问题较多，需创新的空间较大，唯有直面问题，大胆革新，才能切实做实基层、赋能基层、激活基层，打牢基层基础，确保基层兜得住稳定之底，托得住民心民意，举得起事业兴旺之重任。（作者系中共深圳市委机构编制委员会办公室副主任）