“管理属地”≠“属地管理”——对镇街“属地管理”问题的思考

随着经济社会的不断发展和我国行政体制改革的不断深入，“属地管理”逐渐出现使用过多、过滥的现象，镇街主要精力基本用于保障职能部门以“属地管理”为由摊派的各种“琐事”，助力“属地”经济社会的发展显得越来越力不从心，陷入“权力无限小，责任无限大”的管理困境。

一、当前问题

一些部门打着下放权力的旗号，通过下发通知、制定方案、召开会议等形式，把职责范围内一些风险大、难度高的工作，以“属地管理”名义下放镇街，轻而易举地将部门主管责任进行分解、转嫁。更为严重的是，有些领导和部门将“谁主管、谁负责”的职能性属地管理原则抛之脑后，遇到问题不具体分析，只是简单地把事情按区域性属地管理原则摊派给镇街，从“主管”自我进化成了“督导”，听汇报、要材料成常态，以“问责”为后盾要求镇街限期完成交办任务，出了问题就以“属地管理”为由百般推卸。像这样简单把责任“甩锅”给属地，不但增加属地政府工作负担，也会伤害属地政府工作积极性，更会影响到政府职能部门的执行力，出现治理低效化问题。

二、原因分析

从大背景来看，我国现行行政管理体制脱胎于计划经济时代，随着经济社会高速发展、社会矛盾深刻变化，基层治理愈加复杂和多元。在强大的体制运转惯性下，职能部门仍常常不自觉地拿起计划经济时代“层层分解指标、级级安排任务”的管理手段，导致与经济发展不相适应。

从主观上来看，一些部门具有“减压卸责”倾向，把“属地管理”当成挡箭牌，在工作中，凭借行政权力，把本属于自己的“责任田”，硬推给下级来“耕作管理”，满足于“以会议贯彻会议、以文件落实文件”。

从客观上来看，“属地”政府往往处于弱势地位，习惯于被动接受行政命令。上级政府和条线部门在向镇街布置交办任务的时候，并未同时下放相关的人权、事权和财权，导致镇街既无人办事、又无权办事、更无钱办事。

从深层次来看，“属地管理”中权责关系尚未理顺。一方面，在群众眼里，镇街是万能的，什么都要负责，什么都能负责。但受治理权限、人员编制和财力支持所限，严重影响和削弱了镇街治理能力。另一方面，镇街被赋予越来越多的管理责任加重了基层的行政负担，扩大了基层治理的权责不对等状态。

三、几点建议

（一）统筹调配各种资源，实行扁平化管理，回归“以块为主”的基层管理体制。在统筹优化和综合设置党政机构、事业单位基础上，进一步推进行政审批服务、行政执法力量向基层延伸和下沉，强化镇街的统一指挥和统筹协调职责。在人力资源配置方面，强化多方统筹，推动资源下沉一线，充实基层队伍和力量。在财力资源配置方面，赋予镇街相应的预算建议权，特别是在派驻机构管理方面，可将派驻机构的组织管理、人事关系、经费管理等权限一并下放到镇街，真正做到“基层权力给基层、基层事情基层办、基层事情有人办”。

（二）重点厘清“职能性”与“区域性”属地管理的区别。县级职能部门不能仅当文件“收发室”“统计站”，更应主动承担落实“职能性”属地管理职责。一是镇街作为“区域性”属地管理的责任主体，要提高政治站位、明确职能职责，充分运用权力清单、责任清单、“三定”规定等，厘清自身与职能部门的职责边界。二是构建“镇街吹哨、部门报道”工作机制，赋予镇街更大话语权，改变“部门考核镇街一本书、镇街考核部门一张纸”的不对等局面，让职能部门在拥有权力的同时承担应有责任。三是建立健全清单管理机制，防止属地责任随意转嫁。重点要加强镇街层面的负面清单制度建设，明确列出不能转嫁给镇街实施的职责，避免职能部门对镇街“层层加码”“条条干预”。

（三）在明晰责任的基础上，改进相关责任追究制度。问责是优化政府职责体系的关键，“属地管理”作为工作原则，不等同于责任配置原则。因此，问责不能仅问责属地，还应结合“谁主管谁负责、分级负责”等原则综合分析，细化完善主管部门与“属地管理”责任相结合的责任追究制度。对于属地专有的职责事项，实行属地负责。但对于主管部门负责、属地配合的职责事项，要加强对主管部门的问责力度，防止属地管理责任滥用、主管部门责任淡化的倾向。（作者系崇州市委编办监督检查科 刘辉）