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关于法定机构改革试点的实践与思考

作者:  发布日期:2022-06-30   查看次数:

近年来,随着经济社会高质量发展,为进一步转变经济发展方式和组织形式,提升市场化运行能力,法定机构作为创新举措在全国多个重要城市进行改革试点。法定机构通过专门立法或依据政府规章设立,依法承担公共管理或公共服务职能,具有独立法人地位,其创新治理模式兼具政府功能和企业效益,为公共服务供给、经济市场化运行提供成效显著的新形态。成都作为西部核心城市,在国家自贸区框架下开启了以职责法定化、组织企业化、运作市场化为方向探索法定机构试点改革。本文立足我区法定机构试点实践,横向对比国内功能区法定机构建设已有实践成果与最新改革动态,运用案例分析、综合比较等研究方法,深入剖析法定机构管理制度与运行模式,在理论研究和工作实践基础上,为成都市法定机构创新探索提供意见建议。

一、我国开发区法定机构改革背景

20世纪80年代初,英美法系国家“新公共管理”运动在经济滞涨、政府机构冗余、行政效率低下的背景下兴起,该运动倡导改变政府垂直管理的完整组织架构,探索分离政府决策与执行职能,通过简政放权至市场或社会组织以达到精简政府机构、减轻财政压力、提高公服质效等目的。法定机构应运而生,因其“一机构一立法”的法定性制度特征而具有独立性、专门性、灵活性等政府组织不具备的优势,逐步在全球范围内得到推广和创新运用。

目前新加坡有65家法定机构,香港有超过230家法定机构,涉及社会治理、服务的各个方面,成为内地行政体制改革与组织模式创新的重要参考。内地自2011年成功设立首个法定机构以来,试点范围迅速扩大、类型逐步增多、模式渐趋成熟、运营取得显著成果,积累了丰富的改革经验。法定机构成为多地去行政化改革的重要备选,按主业分类详情见下表:

时间(年)

主业经济产业管理类机构

主业公共服务功能类机构

2011

前海管理局(深圳)


2012


社会创新中心、文化艺术发展中心、人才发展服务中心、产业服务创新中心(佛山市顺德区)

2013


城市更新发展中心(佛山市顺德区)

2015

陆家嘴金融城发展局(浦东新区)

蓝谷管理局(青岛)


2018

截止2018年底,广东省省市区三级设立的法定机构试点超过20家

2019

天津经开区、天津港保税区、滨海高新区、东疆保税港区、中新天津生态城5家功能区管委会开展法定机构试点改革(天津)

海南国际经济发展局海口江东新区管理局、海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局

海南省大数据管理局

2020

四川、安徽开展试点


二、我国法定机构管理制度运行模式

目前,深圳、广州、上海、青岛、天津、海南等地法定机构试点运行时间较长,在管理制度、运行模式上经验较为成熟,本文研究对象为主业经济产业管理类法定机构,从法律主体属性、法人治理结构、职责权限、经费保障、用人机制、薪酬绩效等方面归类分析如下:

(一)法律主体属性

目前各地法定机构设立程序为党委出台指导意见-人大做出决定、制定条例-政府以“一机构一立法”原则制定《办法》《规定》等规章(即政府令),对法定机构进行立法和赋权。

法定机构不列入行政机关、事业单位序列,不是一级政府或政府的职能部门,也不是政府派出机关或派出机构,又区别于企业和民间组织。其设立与职权来源完全基于政府授权,以自己的名义在规划范围内履行相应行政管理和公共服务职责,并独立承担法律后果。法定机构“企业化的政府”与“半政府”的特点符合我国行政主体理论中关于被授权组织的法律定位可以界定为被授权组织(指依据法律、法规的明确授权而代表国家行使行政职权、管理行政事务的非行政机关组织。)其在履行行政管理职责时法律地位与行政机关基本相同在履行非行政职能时不具有行政主体地位。目前国内法定机构登记类别主要有机关法人、事业法人、企业法人和社团法人。

(二)法人治理结构

目前较为成熟的法人治理结构有以下三种模式,各地法定机构试点探索基本是基于此三种模式的因地制宜灵活应用:

1.“决策-执行-监督”三方治理结构。以深圳市前海深港现代服务业合作区和青岛蓝色硅谷核心区为代表,模式见表:

职能

前海深港现代服务业合作区管理机构

青岛蓝色硅谷核心区管理机构

决策

前海开发建设领导小组+理事会2019新设

理事会

决策内容

人员构成

决策内容

人员构成

领导小组:合作总体设计和重大事项体制机制创新、发展规划、重大投资等。

理事会:合作区内具体决策事宜审议年度工作报告、制定和修改理事会章程、审定机构设置与薪酬标准以及下属一级企业的设立、注销等

领导小组:市委书记任组长,成员均为政府职能部门负责人。

理事会:市政府任命理事长,前海管理机构正职负责人担任执行理事长,其他理事提名范围包括政府、各行业代表、专家。

负责研究制定发展战略规划,对重大事项享有决策权。

青岛市政府分管负责人担任主席,其他理事会成员从市、区级政府、科研机构、企业主要负责人、执行、监督机构负责人中选任,人数20人左右。

执行

前海管理局

蓝谷管理局

执行职责

人员构成

执行职责

人员构成

兼具行政管理与公共服务职责,但治安管理、安全生产等社会职能由辖区政府及相关部门负责。

市政府任命正职负责人,任期五年,提名设置若干名副职负责人与其他分管负责人协助工作,机构内高级管理人员面向全球选聘。

依法承担区域内公共事务管理与公共服务职能,具体负责招商引资、开发建设等工作。

设局长1名,

由局长提名确定若干名额的副局长协助工作。在内部机构设置、用人选聘方面高度自主。

监督

前海廉政监督局

蓝谷监事会+蓝谷管理局内设审计与监督机构

采取廉政监督与监察监督双管齐下的监督方法。

采取内外结合的监督模式。外部监督设立蓝谷监事会,以直接或接受委托的形式行使相应监督职权。内部设立审计与监督机构,进行自查自纠。

2.“业界共治+法定机构”治理结构。陆家嘴金融城先试水。

2016年浦东新区人民政府联合业界发起建立陆家嘴金融城理事会,实质是一个由政府、市场、社会多元主体共同参与的公共平台。理事会主席由上级政府任命业界人士担任,组织成员中业界代表占比90%以上,外资机构占比30%。理事会作为决策组织,自主制定章程明确组织架构与运作机制,日常定期召开会议,听取和评议发展局年度工作,研究决策金融城内发展规划、营商环境优化等重大事项,理事会下搭建多个行业专业委员会平台,设秘书处为办事机构。

陆家嘴金融城发展局进行企业法人登记,对理事会负责,采用企业化组织、市场化运作、专业化服务的运营模式。

3.“决策委员会+管理层”治理结构。以广州南沙新区产业园区为代表。

2017年广州市南沙新区产业园区开发建设管理局依广州市政府令设立,受南沙开发区管委会、南沙区政府直接领导。依法设立产业园管理局决策委员会行使重大事项决策和监督权,职责权限包括制定、修改管理局章程、制定区域发展战略与年度工作计划、审核财务预算草案、提名管理局局长人选、设立专门委员、设置机构、审核人事薪酬等。决策委员会设主席1人,由管委会领导担任,内部委员可以来自南沙区政府职能部门主要负责人、产业园管理局局长,外部委员可由各行业优秀代表等第三方担任,实行平权票决制,法定事由应当回避,集体作出决定。

管理局实行局长负责制,局长与副局长共同组成管理层,管理层负责执行决策委员会的决定,以及产业园管理局各项管理工作。局长作为法定代表人,由决策委员会进行提名,管委会予以任命,副局长由局长进行提名,管委会负责聘任,管理局可聘任法律顾问、会计师等专业技术人员协助工作。

(三)职责权限

法定机构改革坚持职权法定、依法履职原则,一般以地方法规、政府规章、规范性文件的形式设定法定机构职能职责。目前法定机构总体职能定位包括履行相应行政管理与公共服务职能,核心职能集中在开发建设、运营管理和公共服务等方面,同时兼顾国家定位和区域特色进行整体规划。另外,法定机构通过建立动态责任清单、权力清单等,细化明确、补充完善职责权限。

(四)经费保障

法定机构因其特别立法的主体属性,可以成为政府监管与企业经营保持“一臂之距”的隔断层和联结体,其经费来源有政府财政拨款、自身运营效益、自筹资金等方式。目前大部分法定机构尚处改革初期,经费主要依赖政府财政预算。此外,陆家嘴金融城发展局区通过政府向法定机构购买服务、利用自身资产进行经营等方式获取收入,并依法将获得的经费投入到维持发展局日常运转与事业发展中,不得进行分配。

(五)用人机制

法定机构采用企业化、市场化、多种用人方式并存的灵活选人用人机制,实践中主要有以下两个特点,一是岗位分类选聘。目前法定机构正职均由政府直接任命,其他管理层和工作人员岗位选聘渠道多样化,来源包括政府党政机构、事业单位、企业、高校、科研院所等。二是人员多重身份。法定机构初期人员多种编制身份共存,亦有兼职、顾问等多种协助工作方式。

(六)薪酬绩效

法定机构在薪酬和绩效管理方面制定了与人事聘用企业化、市场化原则相配套的薪酬与绩效机制。目前法定机构的薪酬与绩效多以市场薪酬水平、国内同性质功能区薪酬分配为参考,同时兼顾岗位职责和个人贡献进行考核评估。

三、成都法定机构建设情况及制约因素

2017年国务院印发《中国(四川)自由贸易试验区总体方案》提出探索设立法定机构的改革构想,成都市为构建灵活高效专业的产业功能区体制机制开启了法定机构试点改革探索。成都市法定机构改革着力解决“政府做不好、社会做不了”的问题。坚持职责法定化,由市委编办牵头制定改革指导意见,市人大常委会作出改革试点决定,试点单位制定政府规章的立法程序,明确法定机构职责任务、管理体制和运行机制。坚持组织企业化,运用企业化管理模式和运作方式,面向市场选聘人才,实行全员竞聘、岗位管理。坚持运营市场化,允许法定机构作为国有资本出资人设立专业运营公司,鼓励与专业公司一体化运行,允许提取企业运营收益用于保障法定机构运行,逐步降低财政依赖。目前,全市已有成都未来科技城发展服务局、成都天府文化公园发展服务局等8家法定机构挂牌运行。

总体而言,成都市法定机构改革还在起步之初,区域情况不一,推进程度各异,存在法定机构管理体制有待完善、治理结构尚未形成、权责关系不够清晰、运行机制不够健全等问题,分述如下:

(一)立法体系不够完善。这也是目前法定机构试点存在的普遍问题,法定机构之立“法”为何种法、何层级的法?国内法定机构大多依据地方政府法规或规章设立,其立法依据、立法层级、设立标准、主体属性等没有明确的上位法、专门法依据。一些法定机构改革先行区凭借特殊的立法优势,依据《立法法》所赋予的确定范围的地方性法规、规章的制定权,以及全国人大常委会赋予的经济特区立法权(如广东省和福建省、海南省、深圳市、厦门市、汕头市和珠海市等,分别于1981年、1988年、1992年、1994年、1996年获得全国人大常委会赋予的不同程度的经济特区立法权)以及国务院对各经济特区先行先试发展规划的批复,来提高法定机构立法层级、确立其合法性、树立其权威性、同时拓宽政府赋权范围和依据,使得法定机构后续改革更加顺畅,更快见效,取得显著成果。例如前海,其所在市深圳市不仅拥有《立法法》赋予的确定范围的地方性法规、规章的制定权,又有1992年七届全国人大常委会26次会议通过的,关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定,作为地方立法依据,因此其法定机构立法模式少遇障碍。此外,凭借国务院批复同意的《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》以及法规《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》作为基础,制定的《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》立法涉及范围广、限制少、内容完整、实用性强,能迅速适应经济市场发展和社会治理需要,投入运行取得成果。而一般地级市,根据《立法法》第七十二条规定“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”第八十二条“设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章,限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。”成都市相对而言立法层级低,设立法规、规章只能针对城乡建设与管理等方面;立法程序复杂,设立的法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行;此外,因为缺乏经济特区先行先试特有的部分政策、权限支持,使得立法范围受限。立法障碍造成成都市人大规章《关于开展法定机构改革试点工作的决定》内容局限、表述简略,进而导致法定机构在职能定位、职责授权、登记监管、人员选聘、薪酬规范等方面存在困难,严重影响法定机构设立权威性、社会认可度、运行稳定性,制约着法定机构的发展完善。

(二)职责权限不够明晰。目前成都市法定机构职责权限以立法的形式确定,具体职能职责通过清单动态调整的方式进行细化补充。作为法定机构设立依据的《管理暂行办法》,为了立法授权覆盖的全面性、严谨性及回避一些现行法缺失的问题,存在条款覆盖范围广泛、表述简略、内容大而化之的问题,导致法定机构定位不明确、权责不清晰,可能出现与政府职责划分冲突等问题,例如《办法》规定法定机构、市区政府有关部门、属地街道均履行安全生产监管、营商环境优化、政务服务等职责,但没有分类列出具体应承担的相应职能范围,在实践中,其在公共管理与服务方面与政府职能部门、属地街道的权责划分只能通过清单的形式补充细化,导致授权缺乏规范、权责划分不清、政策稳定性差、削弱法定机构灵活性、积极性。

(三)赋权配合有待规范。按照成都市法定机构管理暂行办法,法定机构负责协调市区政府有关部门在规划范围内的履职,市区政府部门、属地街道在相关方面给予赋权和支持。赋权工作涉及多个层级、部门,目前赋权的程序步骤、权限调整、承接方式等没有明确的制度制约、缺乏规范性管理机制,将极大影响授权效率和效果,可能造成管理冗杂混乱。此外,法定机构作为行政序列外的新生机构,政府部门、属地街道资源分配、考核约束的权限,话语权小,在资源调动和业务协调方面能力有限政府部门与法定机构之间缺乏联动协同的配合机制,必然制约法定机构发展

(四)治理结构不够健全。目前成都市法定机构治理结构尚未成型,有3个法定机构试点初步形成治理模式,成都芯谷产业功能区、成都天府文化公园建立“领导小组+发展服务局+专业公司”决策、管理、执行分离的运转方式;成都未来科技城建立“未来科技城发展局+平台公司”的运营模式;邛崃市天府新区新能源新材料产业功能区设立片区综合运营公司,构建“发展服务局+公司”的运营管理模式,发展服务局局长兼任片区综合运营公司党组织书记和董事长,实现“局司一体”的企业化组织模式。综上,决策机构主要是党政领导小组,行政色彩浓厚,市场参与度低。执行机构主要是发展服务局和专业公司,其资金来源、人事聘任对政府依赖度高,运营自主性不强,市场化运作水平有待提高。监管体系不够健全缺乏多元主体监管,法定机构《管理暂行办法》中明确的监管方只有政府内部,监管内容以财务预算审核为主,方式主要是向政府请示报告。外部监管、绩效评估等相关环节缺失。实践中只有高新区对法定机构设立派出了片区纪检监察组,强化党风廉政和反腐败工作。

(五)人事制度不够完善。目前,成都法定机构存在人事管理制度不健全、薪酬绩效标准不明确等问题。人事管理方面,部分法定机构是在原功能区管委会基础上进行的试点改革,法定机构人员选聘方式主要有政府选派和市场化选聘两种,人员多重身份成为法定机构规范人事制度的首遇障碍。薪酬绩效方面,成都市法定机构尚在改革初期,资金来源全部由政府保障,人员薪酬待遇难以突破现有制度规定,无法引进满足岗位需求的高素质专业化人才,法定机构人员多重身份人员导致薪酬标准难以对标,无法形成统一的人事管理制度和绩效评估体系,人力资源难以形成集聚效应。

四、探索法定机构创新建设的建议

(一)建全立法体系。根据《立法法》第七十二条规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。”“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”随着法定机构市场化运作水平提升和规模不断壮大,为提高法定机构设立权威性和社会认可度,应积极推进省级出台上位法、专门法,提高法定机构立法层级,明确立法类型,规范立法管理,促进法定机构改革形成制度体系。

(二)明晰职责权限。深入调研考察,确定各法定机构正确可行的发展定位,充分考虑各法定机构的特色和优势,突出法定机构主营职责范围。学习法定机构先行区经验,适时修订《管理暂行办法》,补充完善相关条例;系统梳理、科学划分部门、法定机构、街道职责任务,制定职责任务清单,明确法定机构建设过程中各层级、各部门与街道承担的职责任务,推动各司其职

(三)规范赋权制度。保留原功能区管委会管理优势、借鉴其管理经验,积极推动制定法定机构授权管理制度,有差异性、针对性进行赋权,厘清权力边界,规范清单制定及动态调整机制。建立市区部门、法定机构、属地街道间联动协同的配合机制,研究制定工作链接、考核互评机制,加强赋权落实,有效激发法定机构主体活力。

(四)健全治理结构。借鉴先行区经验,组建决策理事会,补充各行业代表、专家、企业负责人等为理事成员,充分调动社会治理积极性;简政放权,完善配套措施,强调法定机构独立性,增加市场参与度;建立监管体系,整合纪检、监察、检察、公安、审计力量,以直接或委托形式引入外部监督,建立内外联动机制形成监督合力,对标先行区和相关企业,逐步建立法定机构多元主体内外部绩效评价体系,检验试点改革成果。

(五)完善人事制度。在人事管理方面,针对人员多重身份问题,各地进行了积极探索,例如南沙区产业园管理局根据体制内在编人员是否在管理局领取薪酬决定是否保留其编制身份;前海管理局给予在编人员一年时间过渡,在此期间在编人员可自主选择回原机关接受安置或办理出编手续留在管理局。结合成都市法定机构实际情况,建议设立一定时间的过渡期实行“老人老办法,新人新办法”,过渡期内体制内在编人员与法定机构进行双向选择,逐步消除人员身份差异,实现平稳衔接。在薪酬绩效方面,建议对标企业、适应市场,拓宽绩效考评维度,按部门职责设定差异化目标,综合采纳部门考核等级、整体效益、岗位价值与个人业绩等数据,实行差异化薪酬,以岗定薪、按绩取酬,充分激发法定机构活力。

总之,政府应做好“掌舵者”,充分发挥市场积极性,调动社会治理主动性,法定机构改革行远自迩。(青羊区委编办 供稿)


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