崇州市关于实行部门职责任务清单管理 完善机构职责管理体系的实践与思考

职能管理、机构管理和编制管理是机构编制管理的三大基本要素，其中职能管理又是“灵魂”“基础”，只有准确界定职能，才能科学、精简、高效地设置机构，合理配置编制资源。党的十九届四中全会明确“加快推进治理体系和治理能力现代化”目标，提出一系列改革新要求。新形势下如何主动适应社会治理新变化，准确把握好构建优化协同高效机构职能体系要求，巩固党在基层的执政基础，是机构职能体系建设的一项重要课题。在成都市委编办指导下，崇州市通过研讨交流、调查走访、试点探索等方式，对实行部门职责任务清单管理完善机构职责管理体系问题进行了研究。

一、具体做法

2021年以来，崇州市委编委以加强党对基层治理的领导、提升党建引领基层治理水平为主线，以构建职责明确、依法行政的政府治理体系为目标，以构建简约高效基层管理体制、打通责任落实“最后一米”为着力点，坚持试点先行重点突破原则，在市场监管、水务、执法、党建综合等领域，探索构建系统完备、科学规范、运行有效的职责任务“全市一单”，初步形成职责任务清单管理“崇州模式”，职责任务清单在衔接“三定”规定、探索机构编制量化管理、破解考核评估难题等方面发挥了基础作用，为持续推进政府职能转变奠定了基础。

（一）突出整体治理健全机构职责管理制度体系。围绕构建适应经济社会发展现状和治理需求的机构职责任务管理体系，崇州市制定部门职责任务清单管理1个“实施意见”、4个管理办法，构建职责任务精细管理“1＋4”制度框架，推动部门职责任务清单化、边界明晰化、管理动态化、运行高效化、运用智慧化。以《关于实施职责任务清单管理完善机构职责管理体系的实施意见》，明确职责法定、动态管理、智慧运用原则，建立清单编制、审核实施、协同配合、智慧考评等机制。围绕规范职责任务清单的“建、管、用”，配套“4个管理办法”，明确职责任务清单调整、下放准入管理、争议协调仲裁、行政协助配合等操作规程，初步构建起“照清单履职、按清单办事、依清单问责”的职责精细化管理格局。围绕巩固深化党政机构改革成果，坚持优化协同高效原则，完善议事协调机构管理办法，职责任务相同相近合并、职能消失撤销，推动工作体系运行顺畅、令行禁止。

（二）突出权责法定明确“三定”与“责任”“权力”的关系。“三定”规定是确定部门职责任务和权力的主要依据，职责任务清单和权力清单在具体内容上各有侧重、互为补充。围绕明确“三定”规定与职责任务清单关系，明确部门职责任务清单是对“三定”规定在责任落实等方面的细化完善，旨在明晰“部门之间、部门内部责任分工”，职责任务清单侧重于“管内部”，旨在推动部门“法定职责必须为”。围绕明确“三定”规定与行政权力清单关系，明确行政权力是部门涉法的职责任务，主要明晰“政府做什么、行使什么权力”，侧重于“管外部”，旨在推动部门“法无授权不可为”。立足职责任务清单“管内部”定位，崇州市根据部门业务梳理编制职责任务清单，清单涵盖行政权力内容并加以归并。以市场监管局为例，将《四川省行政权力指导清单（2021年本）》关于“药品类易制毒化学品”行政权力中，涉及行政处罚6项（3706、3769、4508、4509、4510、4531）、行政强制2项（132、173），归并为监管执法类事项2项（“对易制毒化学品相关违法行为的处罚”“对药品类易制毒化学品生产企业未按规定该报告、备案的处罚”）。同步健全部门内部融合、外部配合的职责运行机制，将职责任务细化分解到内设机构，强化部门岗位责任和面对群众责任体系，为政府职能转变、治理方式转变提供保障。

（三）突出敏捷精准搭建职责清单三级指标框架。围绕立体勾勒部门依法履职“施工图”，建立部门核心职能既高度概括、具体职责又详尽罗列的职责任务清单，成立职责任务体系建设工作领导小组，制定部门职责任务清单编制《方案》《指南》，按职责涵盖由宏观到微观、由粗到细，建立“主要职能”“专项职能”“职能清单”三级职责任务框架，确定序号、主要职能、专项职能、职能清单、属性、职能来源及依据、与“三定”规定主要职责的对应关系、“三定”规定内设机构主要职责的具体规定、备注等9项要素指标。以“三定”规定中的主要职责为依据，按照宏观管理（行业管理）、审批执法协同（行业监管）、综合事务等类别，设置“主要职能”一级职责。对一级职责按特定专业方向（事项）进行二次分类（涵盖内设机构职责），设置“专项职能”二级职责。在二级职责目录下，对部门主要职能进一步细化，根据具体业务事项列出详细职责任务清单，并对同一类事项加以归纳合并，设置“职能清单”三级职责。

（四）突出协同高效完善职责任务管理四套机制。围绕做强职责任务管治理、管运行核心功能，建立职责任务管理4套机制，推动构建协同高效工作体系。建立部门职责事项下放机制，明确职责下放5类范围、下放原则规定，规范下放简易程序、一般程序、特殊程序，明晰职责事项交接操作流程和监督管理，深化了放权赋能，防止了责任层层转嫁。建立职责争议协调解决机制，明确争议协调适用范围，规范争议协商、争议协调流程，建立部门协商、编办司法协调、编委裁定三级协调解决机制，强化了编委职责管理权威。建立行政协助管理机制，明确行政机关因履行职责需要，向无隶属关系的行政机关提出协助请求，被请求机关应提供相关协助，规范7种提出协助请求情形、4种被请求机关主动提供协助情形和操作流程，健全了部门间配合机制和协助行为。建立“吹哨报到”机制，制定赋予镇街对需要部门协同解决事项统筹协调和综合管理权的实施细则，明确“镇街呼叫、部门响应”操作流程规范，确定98项镇街统筹协调和综合管理高频高发事项，细化督办通报、事项准入等7条措施，做强“民有所呼我有所应”运转基础。

二、取得成效

（一）推进了清单建设制度化。编制部门职责任务清单，既是落实权责法定刚性要求需要，也是推动部门职能精细管理具体举措。职责任务清单对“三定”规定进行细化补充，解决了“三定”规定厘清职能职责后，工作任务和工作责任划分不明确的问题。通过建立清单“建、管、用”制度体系，强化了部门机构编制法定化、“照清单履职、按清单办事、依清单问责”意识，促进部门把清单作为设置机构、编制使用的重要依据，有力推动职责任务精细管理格局形成。

（二）推进了职责运行规范化。通过规范部门职责事项下放、建立吹哨报到机制和精准放权赋能，巩固了滥用“属地管理”“责任甩锅”专项整治成果，确保了下放事项依据充分、规范有序、权责统一，承接事项落得实、接得住、管得好，防止了层层转嫁责任，构建起边界清晰、分工合理、高效运转的新型条块关系。通过规范部门职责争议协调程序，建立部门协商、编办司法协调、编委裁定三级机制，配套行政协助管理办法、网络理政事项派单交办规则等，有力推动相关因规定模糊、存在客观制约等因素导致的争议裁定，领导协调频次大幅降低。

（三）推进了清单编制标准化。通过规范职责任务清单规范性表述，建立部门编制实施、编办司法审查、编委讨论审定工作流程，撰写清单编制报告，细化清单流程图，严格清单编制报告、审定公示备案、动态调整等，增强了清单标准化、权威性。通过建立三级职责分类框架、规范9项编制要素，“颗粒化”部门职责任务，建立起部门纲举目张、细致入微职责任务清单，厘清部门与部门之间、部门内部科室之间的责任分工，提升了事件流转办理时效。同时，职责任务清单有利于新进、交流干部尽快熟悉岗位职责，提升部门日常管理质效。

（四）推进了清单运用智慧化。创新“大数据＋职责清单”城运平台核心模块，建立职责任务清单库（已纳入1181项），完善清单与业务办理关联机制，推动系统“依单派件”、单位“照单履职”，拓展了耕地保护、防汛减灾、燃气安全等7个应用场景。通过“数据跑路”实现工作“一键督办”“吹哨报到”和“审管罚”一体联动，推动“平台”与现有各类系统实现数据互通、智能流转，实现为部门镇街“程序减负”。依托履职情况“数据分析”，实现履职实时显示、结果数据评估，为行政效能评估、绩效考核优化、编制资源配置等提供依据。

三、存在问题及原因分析

（一）职责体系建设存在单兵突进缺乏相应配套现象。近年来，机构编制系统致力于健全机构职能体系，构建简约高效基层管理体制，实行重点领域清单管理、编制镇街“三张清单”、推动向镇街赋予“五权”等制度性、原创性改革，由于改革理念超前、协同部门配套政策未完全跟上，一定程度上改革还存在“唱独角戏”现象。另外，目前绩效考评体系指标分布与实施的行政管理体制改革、部门履职考核等分值匹配还有优化空间，不同程度存在将承担的职责通过目标向其他单位分摊下达现象，既影响了绩效考评的权威性，又干扰了市委政府、市委编委对部门、镇街职责任务划分的管理体系。

（二）“条状”管理体制下部门职责履行有本位化现象。省市县乡把行政区域切成了“块块”，又通过各层级对应部门把块块切成“条条”，形成相对独立又交叉联系的“条块结合”管理现状。在实际工作中因“条条”的因素，造成“块块”指挥调度和工作突破存在一定“阻力”，致使县级层面不同程度存在行政管理“碎片化”、部门职责履行本位化现象。仅靠“块块”优化工作机制，难以实现部门全面主动履职，还需县级以上层面、条线之间强化系统协同。

（三）新颁法律法规与重点领域改革职责归属待明确。随着改革的深入，行业领域法律法规修改、部门职责调整优化加速，同时也出现新颁法律法规与重点领域改革职责归属待明确问题。以崇州为例，2018年开始实施相对集中行政许可权改革，根据省政府授权对市场监管局“市场主体登记权力”进行划转，由审批局承担登记职责，由市场监管局负责事中事后监管和查处职责。《中华人民共和国市场主体登记管理条例》于2022年3月实施，规定“县级以上地方人民政府承担市场主体登记工作的部门称为登记机关”“登记机关对市场主体涉嫌违反本条例规定的行为进行查处”，即由登记机关承担监督检查处罚的职责。对此，我们建立联席会议制度、实行联合执法，长期来看还需条线上就登管衔接作补充，后续再对部门职责进行调整明确。

（四）部门推动实施清单管理完善职责体系动力不足。在实施过程中，编办司法积极牵头、热情较高，部门则反应冷淡，不愿参与推进职责任务清单管理改革。比如，一些部门认为推行职责任务清单管理，会人为地增加工作量，会带来工作自由度上的束缚，给自主开展工作带来不便。一些部门不愿将相关职责任务公开，不愿主动接受履职监督，形成了迟滞改革的阻力。同时，赋予镇街财权、优化预算方式等配套政策自上而下也还有优化空间，县级层面实行乡财市管，镇街在改革中剥离了协税护税、招商引资等职能，失去自身造血功能，经费来源仅是财政拨款、部门安排的项目经费等，部门仍掌握着镇街的命门，导致镇街在逆向考核部门上不敢叫真。

四、对策建议

（一）注重源头规范明晰部门职责。把“三定”规定、机构编制文件等设定的职责任务作为部门履职的第一依据，结合部门“三定”规定修订、部分职责任务调整、部分法律法规修改实际，突出部门在公共管理、公共安全、公共服务、经济调节等方面承担的责任，进一步对部门职责进行细致梳理。同时，加强机构编制监督检查，强化与党委政府督查、组织、巡查、财政、审计等部门联动，严格机构编制纪律执行情况“四个纳入”机制，加快推进机构编制法定化增强刚性约束。

（二）坚持与时俱进实行动态管理。完善职责任务清单管理办法，优化职责任务清单动态调整机制和监管机制，凡因清单编制依据产生变化、上级统一部署的机构改革或重大改革涉及职责调整、职责任务事项上收等情形，按新的清单编制依据编制职责任务清单，按程序审核批准实行动态调整。同步完善机构编制执行情况和使用效益评估办法，强化评估结果运用，提升机构编制资源使用效益、机构履职尽责水平，促进机构编制管理科学化、规范化、精细化。

（三）一体统筹推动清单要素规范。压实各级党委政府、编委责任，自上而下建立职责任务“一清单”，在统一的职责任务框架内规范清单要素，推动实现职责任务上下对应、归类准确、命名统一，推动实现职责配置“一件事情由一个内设机构承担，一类事情由一个内设机构统筹”，建成统一规范、上下衔接的职责任务清单事项库，推动内部运转顺畅高效。健全完善城运平台运转机制，打造一颗以职责体系为主的城运平台“模块核心”，推动实现敏捷精准、智慧高效运转，提升超大城市敏捷科学治理水平。

（四）强化协同推动清单配套管用。增强行业部门职责任务体系建设责任主体意识，规范部门职责任务清单的编制公布、组织实施、动态调整等操作流程，压实部门对清单全面性、准确性、合法性、规范性负责责任。强化条线政策资源要素协同，按照事项名称统一、履职主体统一、办事流程统一的标准，整合精简清单种类数量，推动部门职责任务清单在条线政策下协同配套。分类健全事中事后监管制度，明确监督检查对象、内容、方式、措施、程序、频次及处理流程等，确保职责任务清单内容完整、融合互补、操作性强。（崇州市委编办 供稿）