奠质量标准之基 建行政规范之路

                     奠质量标准之基  建行政规范之路

                              ——国际质量标准与工商行政管理融合之探索

                  成都市工商行政管理局

为建设规范化服务型政府机关，我局2003年创先导入ISO90012000国际质量管理体系，将国际质量标准与工商行政管理工作有机结合，进行实践探索，取得了显著的成效。体现在：组织内部的职能边界更加清晰、业务流程更加优化、服务标准更加统一、工作制度更加完善。全系统已建立起一套与工商行政管理相融合的、符合科学发展观要求的内部质量管理体系，树立起了“以人为本、以客为尊”的现代服务理念，找到了“规范化服务型机关”的实现载体，找到了工商行政管理的出发点和落脚点，找到了提高行政效能的有效手段。中国质量认证四川分中心对我局近年来贯标工作的总体评价是：成都市工商局推行ISO90012000质量管理体系以来，经历过“知道、认同、理解、应用”四个阶段后，现在已树立起“贯标去标化”理念，对管理体系与政府行政机关内部质量管理的融合进行了非常有效的探索，其间的不少成功经验都值得好好总结。

一、以理念转变为先导，使质量标准意识在思想上扎根

我局充分认识到，一个政府行政组织的管理成效和规范化服务水平，不能全凭领导的映像来确定，也不能仅靠自己的文字秀来体现，而应该依托于一套国际上通行的标准体系来客观判定。因此，我们认为，导入ISO90012000国际质量管理体系正是组织实现管理高效化、运行规范化、服务标准化的有效途径，也是我们贯彻执行该管理体系的初衷和现实需要。要把这套质量管理体系成功地转化应用，关键是要在思想上充分认识、深刻理解其原则、方法和核心思路。并且，要把解决干部思想认识问题放在贯标工作的首要位置，通过观念转变实现理念的提升。要重点抓好 “三个引导”。

一是引导全体干部树立信心、统一思想，强化对ISO9000质量管理标准的理解和认识。ISO9000国际质量标准，是在总结世界各国，特别是发达国家质量管理经验的基础上产生的，是当前世界各国在质量管理方面理论和实践经验的结晶，美国、新加坡、马来西亚等国和国内许多政府部门运用ISO9000国际质量标准改善内部管理所获得的成功经验说明，该标准完全适用于政府行政机关。所以，要坚信这套国际质量管理标准完全能够在工商行政管理机关推行，其适应性、有效性、符合性不容质疑；

二是引导全体干部正确认识推进ISO9000质量管理标准的困难，坚决消除怕、拒、虚三种情绪。由于ISO9000质量管理标准是国际通用的准则，没有固定照搬的模式、也缺少可借鉴的现成经验，具有特殊性和不可复制性，特别是该质量标准的术语与工商行政管理实际工作的理解转化存在先天性的屏障，容易造成误解和认识混淆，以致产生怕、拒、虚三种情绪，“怕”是怕麻烦、怕打破惯有的管理方式和工作习惯、怕贯标与原有管理格局水土不服；“拒”是从思想根源上完全排斥，不相信贯标的作用和好处，总片面地认为该标准只适合在企业搞，在政府机关行不通；“虚”是对贯标工作阳奉阴违、搪塞应付，浮在面上、形成“两张皮”；

三是引导全体干部在推行贯标中找准位置，自觉树立全员参与意识。ISO9000质量管理标准的生命力在于组织成员全员参与。每个单位的领导、中层和基层干部，要在贯标中找到自己的角色，充分发挥主观能动性，牢固主人翁意识，杜绝“贯标工作是贯标办或是某几个部门（人员）的事”的错误认识。各局领导和管理者代表要优先为质量管理活动提供资源保障，科学划分组织内每个单元的事权，当好质量管理活动的指挥官；中层干部要把好工作质量关，对本部门业务流程进行优化，对工作过程进行有效控制，并对基层业务活动进行指导和测评，当好质量管理过程的监督官；基层干部要严格按作业指导书、制度及上级要求开展业务和服务工作，对存在的问题进行自我纠正，及时反馈工作难题，当好执行标准的运动员。

通过不断地引导疏通，强势宣贯，全局上下质量管理理念和意识得到了根本扭转，在工作中贯彻落实ISO9000国际质量标准的自觉性逐渐加强，主要体现在三个层面的转变。

一是领导层面，施政理念由传统的管理型向现代服务型转变，已能将ISO9000质量标准作为正确的工作纲领，融会到思想方法、工作方法、领导作风和处理内外关系的态度中；二是管理层面（中层干部），管理理念上从注重结果向重视过程转变；质量改进意识，从间断改进模式向持续改进模式转变；三是执行层面（基层干部），工作理念从“随意型”向“规范型”、 “经验型”向“标准型”转变，体现在岗位责任意识和规范执行意识明显加强。

二、以质量标书为指南，使工作行为得以规范统一

我局把策划和建立质量管理体系文件当成构建科学管理机制、搭建现代管理平台的系统工程。目的是通过贯彻实施这套具有唯一性和权威性的质量管理体系文件，使机关行政管理的组织活动和人员行为始终处于受控状态、保持规范统一的执行标准，从而解决政府机关长期形成的管理诟病。一是解决单位之间、部门之间、岗位之间缺乏衔接与沟通，你管你的、我管我的，漏管漏查现象；二是解决有的事没人管，有的事争着管的擅权、越权办事现象；三是解决原有制度不适宜、不到位，不具备可操作性的系统性协调性差的现象；四是解决一些新业务新工作没有操作规程、没有制度安排、没有统一标准，缺乏规范的现象；五是解决上级领导管理下属靠作指示、下属开展工作靠遵从领导意图的 “制度悬空”现象。

我们认为，要彻底解决以上问题，实现工作行为的规范统一，就必须以制度化奠定有章可循的基础，制定执行制度的“游戏规则”；就必须将工商行政管理的全部要素、全部活动和全部过程以文件形式进行规定，编写一套能够满足工商行政管理职能要求的质量管理体系文件。为此，我局确定了两项重点目标。

其一，高度重视职能职责的合理分配，力求做到职能明确，职责清晰，责任分明，防止因职能职责不清、工作责任不明而产生的功能性内耗。

一方面按质量管理标准对机构职能进行重新定位。按照 “一个服务过程只能对应一个主责部门”的质量管理理念，理顺全局机构，规范隶属关系，对系统的组织机构和职能配置进行重新设计，《形成了质量管理体系职能分配表》，从而理顺了部门职能，划清了边界。

二方面科学地设岗定责。通过编写职位说明书来明确各职位的职责和权限，对各项工作何时做、何地做、做什么、由谁做、怎样做、做到什么程度、应保留哪些记录都给予明确规定，从而增强了干部的职责意识。

其二，高度重视质量目标的优化分解，通过目标的导向作用，促进质量管理体系运行的整体优化。

一方面科学设置目标。围绕市场准入、市场监管、行政执法以及消费者权益保护四大职能以及上级机关下达的各项工作目标，根据每一个工作环节设置可量化、可测评的质量指标，在尽可能将质量指标锁定到人的基础上，进一步规范指标考评的程序、范围、频次，使过去难以衡量的管理变得易于衡量，为开展部门绩效考核和干部奖惩提供客观真实的参照标准。

二方面严格流程规定。根据质量目标，针对具体管理过程明确每一项工作的方法、步骤以及标准，编写作业指导文件和工作流程图，实现各个作业环节有据可循和无缝联接。从目前实际运行情况看，作业指导文件为各项管理工作提供了一个较完备的制度框架，对主要管理活动起到了很好的控制作用。

三方面强化质量目标查验。将基层工作的每一项业务分解为环环相扣、彼此制约的一个个工序，每一个工序按照过程管理方法，实施PÐCA（即服务策划——服务实现——质量检查——持续改进）的循环往复质量改进，并在工作流程中设置必要的检查环节，明确检查的程序和标准，实行责任追溯，确保各项管理要求落到实处，真正实现事前能预警、事中能控制、事后能监督。

我局现已形成一套覆盖全市工商行政管理系统所有管理活动的质量标书（统一的 1个《质量手册》、17个《程序文件》、41个《作业指导书》、218个《质量记录》），它已成为我们工作指南、服务准则、业绩标尺。

三、以强化培训为根基，使贯标技能在工作中提高

质量管理大师克劳斯比说过：“造成错误的因素有两种。一是缺乏知识，二是漫不经心”。对于组织的个体而言，“贯标”就是在本职工作中严格贯彻执行质量标准，目的是不犯错或少犯错。所以，要打好贯标工作的根基，就必须靠全员的共同努力，就必须坚持把贯标培训当成基础性工作长抓不懈。

近年来，我局在全系统范围内组织开展了一系列卓有成效的“质量管理大培训活动”。根据组织成员在贯标工作中承担职责和发挥作用不同的特点，充分与工商行政管理实际工作相结合，采取专家培训会、专题讲解会、经验交流会、比武练兵和送教下基层等多种形式，按照分层、分类、分批原则，将培训对象划分为四类，科学施教、因人施教，实施个性化培训。

第一类是对内审员（业务骨干）的培训。着重于从操作层面上加以指导，重点强化对ISO9000质量标准的深度理解，系统讲解：“质量管理体系的构成，质量管理活动的策划实施，过程和结果的监督，测评和改进”等问题，传授实施质量检查的本领，使其成为推行贯标工作的中坚力量；

第二类是对负责具体落实的基层工作人员培训。着重于从工作方法上加以教导，结合业务、结合岗位、结合实战，详细剖析“有标贯标的重要性，主动防范职位风险必要性，个人职责和工作依据”等问题，教会落实具体工作的正确方法，使其工作质量更好；

第三类是对各部门领导（中层干部）的培训。侧重于从管理理念上加以辅导，重点交流ISO9000管理原则中“如何关注顾客需求，强化PÐCA过程管理，系统识别工作流程、改进工作机制，加强内外工作衔接及错位越位”等问题，使其质量管理水平能够快速提高；

第四类是对各单位一把手和管理者代表的培训。侧重于从认识转变上加以引导，重点探讨ISO9000管理原则中 “如何发挥领导作用，领导范畴和执政宗旨，建立基于事的实科学决策机制”等问题，使其体会到贯标的好处，从而在思想上树立科学的执政理念。

通过以上多方位、全覆盖的培训交流活动，使全体干部对ISO9000质量管理标准的具体内容和相关要求更加了解，进一步明白了贯标 “是什么、怎么做、做什么、谁来做”等关键问题， ISO 9000质量标准已成为科学的管理工具运用于工商行政管理各项工作过程之中，依托于ISO 9000质量标准制定的作业指导书已成为指导判定基层工作的手册和标尺，全局质量管理的实战水平普遍提高。

这几年，全系统共开展各类贯标培训活动80余次，参训人员达³千多人，参训面达90%以上，有很多贯标骨干现已走上领导岗位。

四、以三查合一为手段，使工作业绩得以持续改进

ISO9000质量管理标准的精髓在于“过程控制”和“持续改进”。从工作的策划安排到贯彻落实，再到工作结果的评价，实施PÐCA全过程监督，对存在的质量问题及时进行“纠偏”，做到 “事前预防”，确保工作质量的稳定性。所以，能否及时和善于发现工作中的问题，持续改进工作质量，是贯标的关节点。我局领导层始终把握这一关键所在，着重强调要在质量管理过程中树立“找不到问题就是找不到差距”质量改进观念，明确提出：要深入推进贯标工作，引导工作方式和质量意识“内化”转变，就必须坚持 “以查促贯”的工作思路，定期对组织肌体进行“体检”，从而保持组织的健康活力。

为确保贯标查验的质量和效果，给组织提供持续改进工作业绩的恒动力，经过这些年不断地实践摸索，我们形成了一整套切实可行的“查验质量保障体系”。

一是突出职能优势，全方位开展质量监督。将ISO900012000质量管理体系中的内部审核和过程监视测量要求创新地转化成为与工商行政管理实际工作相结合的、全覆盖的“三查合一”（目标督察、执法检查、效能监察）质量改进制度。将贯标办、目督办、效能办“三办”工作揉合在一起，定期或不定期地对业务工作过程进行质量检查、对质量目标的实施情况进行效果评查、对窗口服务质量进行效能监察。这样做的好处在于，有利于促进工作质量，有利于客观公平地评估工作绩效，有利于节约资源、减少了对基层的重复检查，有利于提高质量查验工作的权威；

二是建立制度管根本、管长远，突出抓好对质量查验活动的指导。制定出台《服务（业务）质量查验工作实施办法》，进一步明确各成员单位在质量查验工作中的职责，明确开展质量查验活动的频次和时间，明确质量查验的范围和流程，明确质量查验结果的裁判标准，促使全系统的质量查验活动在规范统一的框架内开展，形成了行之有效的三级质量查验制度，即市局贯标办集中组织的“三查合一综合检查制”、基层局自行组织的“周期性质量抽查制”、部门各自开展的“定期质量自查制”；

三是紧紧贴合工商行政管理业务，坚持质量查验项目与适时工作相对应的原则。主动向各业务处室征询查验需求，提高质量查验的针对性和各部门参与贯标工作的积极性。重点查年度的中心工作、正在开展的重要业务工作、顾客投诉的热点、领导关注的焦点及不合格项的改进等内容，形成了查验项目（意见建议）征询制度；

四是突出导向和示范作用，加强对基层局质量自查工作的测评跟踪。通过在“金信工程”工商信息系统（内网）上发布《贯标专报》，对其质量自查活动策划的目的性和针对性、查验活动的组织安排、查验过程记录等情况进行系统分析，评判优劣，提出改进建议，便于全市各基层工商局相互学习借鉴，形成了质量自查的评价制度。

五是运用科学手段借助“金信工程”业务系统开展网上后台查验。充分利用数据统计技术和抽样对比方法，检查具体业务工作是否按标准实施，形成了工作质量网络监督制度；

六是用质量查验结果评个人工作绩效。将每次质量查验得出的工作过程测评结果、工作效能评定结果以及外部顾客评价结果全部纳入公务员年终考核体系，较好地解决了以往年终考核重部门轻个人、重结果轻过程、考核依据模糊、受感情因素影响较大的问题，促进公务员绩效考核从注重年终考核向重视全程评价转变，为建立科学的绩效评估机制提供了有力的帮助。

通过以上措施，使质量监督更加有力、发现问题更加客观及时、改进依据更加充分、工作成效评价机制更加健全、“以查促贯”作用更加明显。从近³年的质量查验的情况看，2007年全系统在质量查验中共找出75个质量问题，2008年全系统在质量查验中共找出158个质量问题，而2009年全系统在质量查验中共找出802个质量问题，同比上涨408%；从近³年纪检监察部门汇总的顾客及相关方投诉、举报反馈情况看，2007年受理投诉举报7³件，2008年受理投诉举报67件，2009年受理投诉举报51件，同比下降24%。

五、以金信工程为载体，使质量标准得以常态保持

管理的最高境界是无为而治，贯标的最终目标是去标准化。为此，我局围绕“金信工程”的设计开发和应用，制定了明确的工作目标、确立了客观的开发原则、提出了具体的工作思路。

一是将工作目标定位在落实电子政务建设规划、促进管理科学化、办公现代化，并以此为契机，将其打造成为以数据为中心的覆盖全部工商行政管理业务的科学统一的综合操作系统，使ISO9000国际质量标准通过这个操作系统实现自性而化，在工商工作中始终如一的加以贯彻。

二是将开发原则确立为“以工商现行法律法规、质量标书和制度要求为依据，有标贯标。以逐级筛选、反复比对、科学测试为手段，多标择优。以弥补缺陷、健全机制、规避风险为目的，无标自定”。

三是将工作思路具体为“以ISO9000国际质量标准为基线，贯穿始终。以业务板块为框架，筑牢基础。以准确数据为支撑，强化功能。充分利用先进的质量理念和现代信息技术建立科学的信息平台、服务平台、管理平台，实现工商行政管理工作‘四化’要求”。

在实施中，我们用PÐCA方法指导和管理整个工程项目，将项目分成需求调研、开发设计、推行应用、持续改进四个阶段加以控制。

首先，做好开发前的策划调研，抽调各部门的内审员及业务骨干组成项目需求调研组深入开展调查研究，以本局的《质量手册》、《程序文件》、《作用指导书》为依托，形成《系统需求规格说明书》和《工商金信系统总体资源规划规范》，提交给设计方作为开发蓝本，确保系统应用规则与贯标原则的一致性。

其次，做好开发实施过程的应用测试和论证，先行以市场准入（工商企业注册登记）业务子系统为试验田，按贯标的要求优化再造工作流程，坚持内部评审和专家评审制度，对设计完成的每一个操作模块，反复进行调试和适应性论证，确保系统操作规程与工商业务要求的一致性。

最后，做好推行应用过程的持续改进，建立系统调测问题跟踪小组，以问题跟踪为示范，收集、识别、解决问题，形成边用、边试、边改的系统循环改进机制，确保系统状态与现实要求的一致性。

通过这几年的实践应用，“金信工程”工商信息系统已逐渐被广大的干部所认同，它极大地促进了工作方式的转变，对ISO9000国际质量标准在我局的长期运行，起到了积极的推动和历史承载作用。其最大好处体现在四个方面：

一是庞大的数据集成和信息集成，有利于组织确立正确的宗旨和方向，有助于领导了解实际情况、进行科学决策，它充分符合ISO9000国际质量标准中的“基于事实决策原则”和“领导作用原则”；

二是业务操作系统的标准化、流程化、固定化和工作痕迹清晰化，有助于对工作过程进行管理、有助于对工作绩效进行评估、有助于对工作质量进行改进，有利于规范干部的工作行为，有利于防范职务和职位风险，它充分符合ISO9000国际质量标准中的“全员参与原则”、“管理的系统性原则”和“过程控制原则”；

三是服务的现代化和高效化、信息聚合化和共享化，有助于提升服务对象、上级领导、相关协作单位的满意度，有利于营造内顺外和的工作环境，有利于提高组织的对外形象，它充分符合ISO9000国际质量标准中的“以顾客关注为焦点原则”和“与供方互利原则”；

四是“金信工程”业务系统的生产线操作模式与贯标的过程控制方法具有高度的融合性，有助于科学的管理机制在组织内得以长期坚持，有助于质量标准在执行中得以常态保持，有利于我局的贯标工作最终实现“去标准化”。

结束语：“贯标”就是修一条标准化的 “铁路”，目的是确保组织这列火车在轨道上安全行驶，是组织取得优异成绩的有力保证。