党国英:我国乡镇机构改革的回顾与展望
摘 要:

 一、乡镇机构改革的主要历程

  我国乡镇机构改革实际上在改革开放之初已经开始,近年在农村税费改革的影响下速度有所加快。改革的突出特点是大量撤并乡镇机构。乡镇个数由1992年的48250个减少到2005年的35509个,平均每年减少约2.2%,而上世纪80年代初我国的乡镇数量超过7万。这期间乡的数量平均每年减少5.29%,而镇的数量在2002年之前保持稳定增长,增长速度达到3.43%;2002年之后,乡的数量减少的速度开始放慢,镇的数量由增长转为减少。2004年,镇的数量比前一年减少417个,减少幅度为2.13%。1999年以后,行政村数量减少的速度加快,平均减少速度达到2.41%。

  值得注意的是,在农村总人口逐步减少的情况下,乡镇平均人口和行政村平均人口都有所提高。据调查,一些地方鼓励农民搬迁到新村庄或更大的村庄,使得一些自然村消失。从2003年开始,浙江省在一年多时间里大规模并村,村庄已从原来的4万多个缩减到目前的约3.8万个。丽水有400多个自然村消失,温州撤并了500来个自然村。

  大规模的撤乡并镇并村是在政府主导下进行的。中央2004年1号文件为撤乡并镇并村提供了政策支持,这个文件要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员,积极稳妥地调整乡镇建制,有条件的可实行并村,提倡干部交叉任职”。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出,要“巩固农村税费改革成果,全面推进农村综合改革,基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”。

  机构改革的主要做法是:

  (1)党、政和人大机构实行合署办公,主要领导身兼数职,减少了领导职数。湖北省在全省推广乡镇党委书记兼任乡镇长的做法。

  (2)精简机构,减少了干部职数。一个乡镇党政机构的数量通常为2—5个,“党务行政办公室(或综合办公室)”、“经济办公室”和“社会事务办公室”是常见的机构设置。

  (3)传统的“七站八所”的职能实行分解,公共服务职能转移到县级业务部门,其他职能实行市场化运作,县级业务部门可以通过有偿委托“站所”开展业务的办法实现其公共服务职能。

  (4)乡村中小学调整布局、压缩校点。

  响应中央的号召,同时也出于地方经济发展考虑,各地都对撤乡并镇并村采取积极态度。浙江省温州市做出了“人口达不到500人的小村庄一般都予以撤并”的决定。云南省2004年8月做出决定,到2005年底全省乡镇总数在原有基础上减少15%左右。四川成都市2004年9月开始乡镇行政区划调整,短期内将乡镇数目由316个减少为240个,调整比例达到24.1%。其他许多省市区也都于近年出台了类似的改革措施。

  地方政府撤乡并镇并村的动力主要来自两个方面:一是农村城市化的冲动,二是取消农业税所产生的财政压力。为了鼓励房地产业的发展和扩大对城市基础设施的利用,全国许多中小城市降低了农民进城落户的门槛。县域经济规划通常会确定3—5个镇作为重点发展对象,为了支持这些镇的发展,镇的周边乡往往会成为被兼并的对象。在并村过程中,常常会置换出土地,给地方政府招商引资提供了土地资源。农业税的取消,加重了地方财政特别是乡镇财政的困难。一些地方不仅眼下出现了更大的财政赤字,旧债务的归还也成了问题。这种背景下,通过撤乡并镇并村有可能减少干部职数,节约开支。

  从2005年开始,中央部署了农村综合改革,其中的任务之一是乡镇机构的全面改革。推进乡镇机构改革的基本方针是,以转变政府职能为重点,坚持政企分开,精简机构人员,提高行政效率,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。中央要求,各地要积极稳妥地合理调整乡镇政府机构,改革和整合乡镇事业站所,精简富余人员,并提出五年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线。

  二、乡镇机构撤并改革的利弊得失

  乡镇机构撤并改革的积极意义可以归结为以下几个方面:

  第一,在撤乡并镇并村过程中,各地同时进行乡镇机构改革,减少了管理机构的数量和干部职数。

  第二,并村过程中有可能置换出土地,实现土地资源的节约。我们在山东等地调查发现,一些经济实力比较强的村统一在一定区域建设农民住宅,把周围的村民搬迁过来,空出的旧村用地供经济开发使用。这种做法和现行政策有一定冲突,将迫使有关方面做出政策调整。

  第三,撤乡并镇并村增加了居民居住的集中度,提高了基础设施的利用效率,有利于改善生态环境。农民居住集中度提高以后,一些现代基础设施的建设和利用效率可以提高,上下水、道路和能源供应可以按现代方式提供,农民的生活质量可以提高。浙江省的一些自然村在居民撤走以后变成了田野和山林,森林覆盖率有了显著提高。

  第四,撤乡并镇并村有可能加快中国农村的城市化步伐。经过多年的撤乡并镇工作,我国农村已经大量存在4万—5万人口规模的镇,这些镇在西方国家实际上被看做城市。只要经济发展到一定程度,基础设施达到一定水平,这些镇实际上也已经变成了城市。只要我们调整城市标准,允许建立“县管市”的体制,我国的城市化率在统计概念上会有显著提高。

  撤乡并镇并村也可能产生一些消极后果。一些地方把村民委员会改为街道办事处,原来的村民自治体制由此消亡,农民的民主权利受到削弱。村一级社区因为劳动力大量外出务工,公共服务职能不得不集中到乡镇服务机构,而乡镇合并以后行政权力的辐射半径增大,农民办事要跑更多的路,农民感到不方便了。特别是中小学大规模撤并以后,农家子女上学的困难增多,更多的学生不得不住校,增大了农民的负担。另外,把农民集中起来居住会给农民的耕作带来不方便。

  乡镇合并中的问题,反映出人们对乡镇机构改革的认识还不大清楚。乡镇机构改革本质是要提高政府运转的效率,而效率的衡量最终是成本和收益的比较,所以,最终的衡量标准还是财政收支与效率之间的关系对比。

  政府花钱少不见得就是有效率,要看花谁的钱,花了钱干什么。目前农村的问题是花了农民的钱,又主要用在所谓的干部“人头费”上。改革的目标如果定在减少乡镇开支上,是很片面的。我在调查中发现,乡一级的开支其实是很紧张的,相对宽裕的是部分村和县这两个层次,特别是县这个层次。

  人员少也不见得就是效率高。美国农业部有10万雇员,而中国农业部只有500人左右,加上地方农业厅局的干部,也远远不能和美国相比,要知道美国的农民只是中国农民的零头。意大利工业革命前的一个北方镇子,有5000个男人,而公职人员达到860名,平均5.8个男子就有一个公职人员。比利时的政府雇员也占到了全社会总劳动力的23%左右。

  在中国古代的行政改革中“黄宗羲定律”之所以发生作用,是因为改革的办法根本不对头。改革不肯触动权力的生成机制和运行机制,越改权力越膨胀,官员的贪欲也越没有止境,最后只能是不间断地扩大对老百姓的掠夺。所以,乡镇机构改革要动一动根本性的问题,其实也就是真正落实中央提出来的推进政治文明的大原则。

  政治文明的核心是政治民主。政治文明虽然不可能解决一切官僚主义的毛病,甚至在许多时候看起来是没有效率的,但从大局看,从长远看,其比任何其他制度类型都更具合理性。如果离开这样一个思路搞改革,恐怕是摆脱不了所谓“黄宗羲定律”的。

  乡镇规模大,未必是好事。除极少数中心镇之外,农村的一般乡(镇)的辖区规模不能太大。乡镇是国家最基层的政治权力中心,也是最基层的其他各类公共活动中心和满足一般需要的交易中心。这个中心的辐射半径和覆盖人口不能过大,否则就会降低中心的服务效率。过去农村社会形成大小不等的“集”,是不同层次的交易中心,慢慢发展成了政治文化中心。

  通常,农民步行走1—2小时以内的路程,就应该是一个乡的合适辐射半径,这个半径让一般农民也可以在乡里常来常往;用动力交通工具走1—2小时的路程,应该是一个县的合适辐射半径,因为农民进城办事后一般不会住饭店。一般情况下,农业乡的面积在30—60平方公里范围内就可以了。人口稠密的地区,乡可以小一点;人口稀少的,可以大一点。按人口算,目前,东部和中部大部分地区1公顷土地上有接近2户人家,一个乡有2万左右人口足够。如果再大,对居民不方便。现在搞合并,追求的目标是100平方公里,人口也是5万、10万,结果对居民、对公务人员都不方便,最终又在乡镇下面设置了“片”或“区”这样一个非正式的层次,降低了效率。

  从经济布局的一般要求看,一个县里的中心镇平均每10万人口不要超过1个为好,中心镇可以定位于工商业的发展;其他集镇只能是为农民和农业服务。但是,在目前的合并风潮之下,搞了许多不大不小的乡镇,乡镇领导都在为“政绩”吸引资金,结果使得这些镇子作为工商业重镇嫌小,作为农村公共活动中心又嫌大。这种行政区划的调整势必产生浪费。

  从长远看,村这个社区是要逐步消失的,尤其是自然村消失得会更快。一些地方的村因为人口减少,税费不能收足,以致影响到乡村两级的办公费用的支出。如果一个村的人口减少60%或更多,村一级的“公共事务”恐怕就要到乡镇一级去协调了,“村”的概念将失去意义。这种情况下,乡镇一级的公共事务会增多,如果乡镇规模太大,服务效率会降低。

  三、乡镇机构改革的主要任务

  从改革的目标出发,今后乡镇机构改革恐怕要有一个中长期的筹划。从长远考虑,要解决的问题是:

  第一,不仅要实行村民自治制度,还要把自治制度逐步推进到乡镇一级。在村级社区走向衰落的背景下,乡镇一级社区将是农民进行公共品交易的基本平台,如果自治停留在村一级,其意义会打折扣。取消乡镇一级政府的观点是完全错误的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定,我们不能走回头路。除非某项公共职能具有高度的专业化性质,否则实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。

  第二,把乡镇政府之上的各级政府行为改过来,并合理调整行政层次,以减轻乡镇政府的负担。可以考虑把“市管县”改掉,较大的市和所有县一并直接对省(同时也可划小省域,把省置增加到40个左右),取消省和县之间的行政层次。放宽设市标准,把10万人左右的镇改为县辖市,但这样的市不再管辖其他乡镇。

  第三,要大力发展农村民间组织,如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等,在条件适当的时候恢复农会。可以让这些组织替代相当一部分政府功能,还可以让一部分志愿者竞聘乡镇政府的官员,通过这个办法减少政府的开支。中国古代和现代发达国家的经验都证明这是可以行得通的。

  第四,实行财政改革,允许乡镇政府完全以自己的财政收入(包括上级政府的转移支付)来确定自己的机构和人员编制,坚决杜绝赤字财政的产生。限定一个时间界限,用法律规定在这个时限以后产生的乡镇债务,一律由主要负责人负担。在承担这个责任的同时,也要扩大官员们设置机构的权力,县级政府不可一刀切。

  第五,改革乡镇事业站所体制。实行政事分开,将其原来承担的行政管理职能交给乡镇政府、行政执法职能交给县政府有关部门。将公益性服务和经营性服务分开。公益性服务由政府购买,经营性服务由用者付钱。在改革中,可以考虑将某些站所转为农村中介组织或公益性服务机构。一些乡镇机构如果不承担公共服务职能,则完全推向市场。政府的农业技术推广一类的经费可以转变为“专用支付券”发给农民,由农民在市场上用这种“准货币”购买服务,促成有关组织的竞争。接受“专用支付券”的组织可以向发行者(政府机构)兑换货币。

  通过上述改革,一定会形成一个全新的乡村治理结构。建立这样一种结构在技术上并不困难,成败的关键在县一级领导的见识与魄力。



 

网站导航