其他组织利用国有资产举办的事业单位的登记管理实践与思考

朱斌荣 汤克坚 刘虹涛

来源：2013年第10期《中国机构改革与管理》   
   
    随着社会事业全面发展，社会管理创新不断加强，政府鼓励和引导各类社会组织参与社会管理，在公共服务领域逐步形成投资主体多元化、投资方式多样化的格局，新型的社会组织群体及其他组织利用国有资产举办事业单位应运而生。如何赋予其法人资格，推进社会化进程，实行规范有效管理，是摆在各级事业单位登记管理机关面前的亟需解决的问题。依据《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位是指国家为社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织。这意味着其他组织利用国有资产举办的事业单位可以纳入事业单位登记管理的范畴。但由于多方面原因，很多地区还没有开展对这类事业单位的登记管理工作。本文以宁波市为例，重点分析宁波市的改革实践及对进一步改革的思考。
    一、宁波市其他组织利用国有资产举办事业单位的登记管理实践
    2001年，宁波市对这类单位基本情况进行了专题调研。据统计，这类单位有近2000家，主要是教育、卫生部门，多数单位只经过相关部门资质认证，个别单位经过机构编制管理部门审批，有相当一部分单位在民政部门作为民办非企业单位登记。这类单位在机构设置、业务活动开展、人员管理上有很大差异，情况复杂。当时，考虑到对这类单位管理的政策法规不健全，一旦登记确认其为事业单位，就面临着人员身份、流动、工资福利、社保等诸多问题，因此，暂缓办理这类单位的法人登记手续。
    2002年，为培养适应市场经济的实用技术人才，经浙江省政府批准，由宁波大红鹰经贸有限公司出资举办了一所规模较大的高等职业学校——宁波大红鹰职业技术学院。宁波大红鹰经贸有限公司是一家国有企业，所属宁波大红鹰职业技术学院应作为其他组织利用国有资产举办事业单位进行登记。宁波市编办与相关部门协商沟通，妥善解决了上述问题，为学院开办创造了良好的条件。2003年1月，宁波大红鹰职业技术学院正式办理了事业单位法人登记，成为宁波市首家登记的其他组织利用国有资产举办的事业单位。
    2010年初，根据《浙江省实施〈农村五保供养工作条例〉办法》的精神，浙江省全面开展农村五保供养机构事业法人登记工作。由于这类机构审批机关、举办主体、规模、人员配备和管理渠道等差异很大，给登记工作造成一定难度。为此，采取积极有效措施抓好落实。首先，会同民政部门对全市农村五保供养机构基本情况进行调查，以严格标准、归并整合、兼顾公平的原则，合理确定登记范围、对象和条件。其次，专门召开了县（市）区编办分管领导和登记管理人员参加的会议进行工作布置。以市政府办公厅名义下发了《关于农村五保供养机构登记管理工作的通知》。再次，加强对登记工作的督查和指导，协调解决登记管理工作中的困难和问题。截至2010年5月底，共有104家农村五保供养机构办理了其他组织利用国有资产举办事业单位的法人登记。
    二、制约其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理的原因分析
    第一，传统管理理念影响。传统观念认为，事业单位的主管部门是行政机关，当一家事业单位成立时，该单位与行政主管部门的隶属和主管关系就已确定。其他组织利用国有资产举办的事业单位，虽承担提供公益服务的职能，但与主管部门的关系不紧密，从建立、运行到管理，基本上按照市场化模式自主运行，更类似于企业。因此，一般认为这类单位不是真正意义上的事业单位，不能按照事业单位实行登记管理。同时，从这类单位自身看，他们认为应按民办非企业单位归属民政部门登记，不属于事业单位登记管理的范畴。
    第二，登记管理职能交叉。事业单位和民办非企业单位一个重要区别在于是否利用国有资产举办。《事业单位登记管理暂行条例》对登记单位的国有资产成分没有数量和比例的限制，这意味着只要有国有资产成分，都应作为事业单位登记。《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，利用非国有资产举办的民办非企业单位在民政部门登记，而民政部出台的《民办非企业单位登记暂行办法》将登记范围扩大为国有资产占单位全部资产比例不到1/3的单位。随着经济社会发展，各类投资主体互相合作，绝大多数社会公益组织均含有不同程度的国有资产成分，事业单位登记对象和范围越来越广泛。事业单位与民办非企业单位界限不清，登记管理机关职能重叠、管理交叉，造成登记无所适从的问题。
    第三，登记条件难把握。首先，从前置审批上看，国家机关举办事业单位由各级政府及其机构编制管理部门审批，一般对事业单位的工作职责、机构规格、人员编制等都进行了核定，审批条件和程序较为规范。而其他组织利用国有资产举办的事业单位由行业主管部门审批，对这类单位的职责、规模没有严格的规定，审批条件和程序也不规范。其次，从法定代表人产生上看，国家机关举办事业单位的法定代表人由主管部门任命，符合干部管理原则和相关程序。其他组织利用国有资产举办的事业单位的法定代表人一般由出资单位委派，人员身份较为复杂。再次，从承担民事责任的能力上看，一般来说，国家机关举办事业单位的财政资金供给相对稳定，具有较强的承担民事责任的能力。其他组织利用国有资产举办的事业单位，财力上没有充分保障，承担民事责任的能力相对较弱。
    第四，配套政策不完善。目前，就事业单位的定义而言，虽将其他组织利用国有资产举办的事业单位列入事业单位的范畴，但在机构编制、人事管理方面，由于没有建立起一整套系统、完备的制度来规范管理，使单位、职工无法享受与国家举办事业单位的同等的待遇。政策法规缺失，优秀人才难以吸纳，制约了这类事业单位的发展。
    三、其他国家对其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理的启示
    一是以法人登记为平台，构建监管关口。在日本、新加坡等一些国家，社会组织若想获取法人资格并对组织行为负有限责任，必须进行法人登记。政府通过法人登记起到明晰组织法律责任和规范组织内部治理的效果，不进行注册登记就不能享受免税待遇。法人设立登记分为两种，一种是单一登记制，社会组织向登记管理机关申请成立时，仅受形式审查，无须其他相关部门批准。另一种是双重登记制，社会组织在向登记管理机关申请登记之前，必须取得有关业务部门的批准，登记管理机关据其批复作出登记与否的决定。因此，法人登记作为一种必要的管理手段，已经成为政府对社会组织进行监管的一个重要关口。
    二是强化各部门职责，构建多元监管格局。在很多国家，对社会组织监管所涉及的往往不止一个部门，需要构建一个主体多元的监管体系。从实际情况看，各国都比较重视登记管理、税收、审计、检察、司法等多个部门形成依法监管社会组织的合力，由于国情不同，不同国家在某些方面做法会比较突出。如美国以税收管理为重点，通过财务报告、信息公开、财务抽查等途径对免税资格进行认定和更新，对组织存在的问题，视具体情况采取罚款、取消免税资格等措施进行处理。英国等国家十分重视发挥登记管理机关日常监管职责，英国慈善委员会除负责慈善组织的登记以外，还通过年度报告制度、审计与独立财务检查制度、公益募捐管理制度、访问制度、质询调查制度等手段，对慈善组织进行日常监管，并为慈善组织提供信息、咨询等方面的支持。
    三是通过各种手段，为社会组织提供支持性服务。比如通过税收优惠，为社会组织发展提供有力支持。税收优惠分为两类：一类是对社会组织本身。大部分国家采取行政许可的方式认定社会组织的免税资格，在税收减免幅度上向非营利组织倾斜。二类是对向社会组织捐赠的组织和个人，公益捐赠减免税制度成为鼓励和推动社会捐赠的重要措施。又比如，以购买公共服务的方式扶植社会组织。美国、英国等国家采取“公开招标、合作运作、项目管理、评估兑现”的方式将公共服务外包给社会组织，在政府财政预算中列出专用资金用于向社会组织购买公共服务，积极扶持资助社会组织。此外，建立战略支持框架体系，加强与民间公益组织的合作也是重要途径之一。英国政府1998年签署了具有里程碑意义的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，从国家层面确立了政府与社会组织战略合作的框架，成为其他国家学习效仿的榜样。也有部分国家采取财政直接拨款的方式资助社会组织。
    四、规范其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理的建议
    第一，坚持公益服务方向，大力发展社会公益事业。目前，人民群众不断增长的公益服务需求与社会资源不足的矛盾仍然是社会的主要矛盾，迫切需要社会力量投资兴办公益事业。其他组织利用国有资产举办的事业单位主要起到分担教育、卫生、科研等公益服务职能的作用，是事业单位的有机组成部分，对其管理应当纳入对事业单位管理的大系统之中，统筹考虑。
按照分类推进事业单位改革的要求，合理布局公益服务布局结构，大力发展社会公益事业，通过扩大宣传、增加投入、政策倾斜等方式，积极鼓励社会力量参与并提供公益服务，支持民间资本以出资创办、入股联办、民办公助、公办民助的形式兴办社会公益事业。加强社会公益组织管理，规范公益组织市场行为，确保其公益方向。积极探索科学发展的管理方式，认真落实事业单位法人的自主权，只有切实解决其发展过程中遇到的困难，才能保证规范健康发展，有效缓解当前公益服务供求之间的矛盾。
    第二，规范“市场准入”条件，确立事业法人主体资格。进行事业单位法人登记，确立事业单位市场主体资格，是事业单位进入市场，实现社会化的基础条件。如何解决其他组织利用国有资产举办事业单位登记管理问题呢？一是明确事业单位法人登记范围对象。建议修改《事业单位登记管理暂行条例》，将原来在民政部门登记的民办医院、学校等社会公益机构调整纳入事业单位法人登记范围，不应以国有资产占有比重来确认谁来登记问题，而且登记范围还应逐步扩大，遵循社会多元化办事业的原则，今后民政部门回归为纯社会团体登记管理部门，这样能有效解决登记管理上的“扯皮”问题。二是规范审批环节和程序。行业主管部门批准设立这类事业单位时，应统筹考虑公益事业的发展状况和行业特点，科学合理设置机构、配置人员。三是加强对法定代表人的管理。应打破单位性质、个人身份等限制，兼顾这类事业单位的特点，确定法定代表人的任职资格条件，明确法定代表人的权力、义务和责任。四是加强对这类事业单位的监管。采用实地核查、年度报告、信息公开等有效方式，督促这类事业单位按照《事业单位登记管理暂行条例》及其他相关政策法规的要求规范发展。
    第三，制定完善配套政策，营造公平的发展环境。一是在政策允许范围内，如有个别单位引进高层次人才，可向当地机构编制管理部门申请配备事业编制，以吸引优秀人才进入公益事业队伍。二是采取民办模式，在保证运行质量的前提下，适当提高收费价格，以积累充足的物质资本，增强事业发展后劲。三是给予投资方、捐赠方一定的税收优惠政策，提高民间资本的投资吸引力。四是关心职工的成长和发展，在人员录用、教育培训、职称评定、考核激励、社会保险等方面实行与国家举办事业单位的同等待遇，发挥内部积极性和潜力。五是加强与政府之间的合作，通过共同研发、服务外包等方式，拓展业务，促进这类事业单位不断发展壮大。
（作者系宁波市编办副主任；事业单位登记管理局局长；事业单位登记管理局副调研员）